Ελληνικές ενστάσεις για την αναθεώρηση του Δουβλίνου

Το Προσφυγικό έχει πάψει εσχάτως να απασχολεί τους τίτλους των ελληνικών μέσων ενημέρωσης. Η σχετική ηρεμία στο Αιγαίο λόγω της Συμφωνίας ΕΕ – Τουρκίας και οι χαμηλοί αριθμοί μεταναστών που φθάνουν από την Τουρκία στα ελληνικά νησιά έχουν συντείνει σε αυτό, χωρίς τούτο να σημαίνει ότι οι καθυστερήσεις και οι «αρρυθμίες» στην εφαρμογή της Συμφωνίας έχουν εκλείψει. Χρειάστηκε η πρόσφατη τραγωδία στη Λέσβο για να επανέλθει το θέμα στην πρώτη γραμμή. Στις Βρυξέλλες όμως η κατάσταση είναι εντελώς διαφορετική. Το Προσφυγικό παραμένει μείζον ζήτημα και οι διαπραγματεύσεις για την αναθεώρηση του Συστήματος του Δουβλίνου συνεχίζονται με αμείωτο ρυθμό. Το δε αποτέλεσμά τους θα μπορούσε να αποβεί καθοριστικό για τα ελληνικά συμφέροντα αν οι τελικές ρυθμίσεις δεν μεταβάλλουν καίρια σημεία του προτεινόμενου νέου συστήματος που μεταφέρουν υπερβολικό βάρος στα κράτη πρώτης υποδοχής, όπως είναι η Ελλάδα.

Η Αθήνα έχει ξεκινήσει εδώ και καιρό μια προσπάθεια ώστε να αλλάξουν συγκεκριμένες προβλέψεις της πρότασης της Επιτροπής περί αναθεώρησης του Συστήματος του Δουβλίνου (θα πρόκειται για το Δουβλίνο IV). Το βάρος της προσπάθειας έχει αναλάβει ο Γιάννης Μουζάλας με αναρίθμητες επισκέψεις στις Βρυξέλλες για την προώθηση των ελληνικών θέσεων. Το υπουργείο Μεταναστευτικής Πολιτικής ήταν άλλωστε αυτό που επεδίωξε, με δική του πρωτοβουλία, τη σύσταση Ομάδας Εργασίας με τη συμμετοχή του υπουργείου Εξωτερικών αλλά και των σχετικών υπηρεσιών (με βασικότερη την Υπηρεσία Ασύλου), ώστε να διαμορφωθεί ένα πακέτο προτάσεων με το οποίο η ελληνική πλευρά εμφανίζεται στις συζητήσεις.

Η ελληνική πλευρά κινήθηκε δυναμικά προς την πλευρά του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, που είναι συννομοθέτης στη διαδικασία. Οι συζητήσεις λαμβάνουν χώρα στην Επιτροπή Δημοσίων Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων (LIBE), μία από τις ισχυρότερες επιτροπές της Ευρωβουλής, αλλά και στις πολιτικές ομάδες. Ο σκοπός ήταν να επηρεαστεί όσο το δυνατόν περισσότερο το όργανο προτού οι διαπραγματεύσεις φθάσουν στον επονομαζόμενο «τρίλογο» Συμβουλίου, Επιτροπής, Κοινοβουλίου. Η ελληνική κυβέρνηση δεν περιορίστηκε στην προώθηση σχετικών τροπολογιών μόνο σε έλληνες ευρωβουλευτές ή σε ευρωβουλευτές θετικά διακείμενους προς την Αθήνα. Αλλωστε, η Ευρωβουλή κινείται εγγύτερα στις ελληνικές θέσεις σε ζητήματα ασύλου και μετανάστευσης, οπότε εκτιμήθηκε ότι μέσα από αυτήν η Αθήνα θα μπορούσε να πολλαπλασιάσει την επιρροή της. Στο Συμβούλιο έχουν επικρατήσει σκληρές θέσεις, εξαιτίας κυρίως της άτεγκτης στάσης των χωρών του Βίζεγκραντ (Ουγγαρία, Σλοβακία, Τσεχία, Πολωνία) που ομιλούν πλέον περί «ευέλικτης αλληλεγγύης», ενώ η Κομισιόν επιδιώκει την αναζήτηση δύσκολων συμβιβαστικών λύσεων.

Προσεγγίστηκαν μεθοδικά τόσο οι «σκιώδεις εισηγητές» στην έκθεση και οι επικεφαλής των πολιτικών ομάδων στη LIBE όσο επίσης και πολλοί επικεφαλής των πολιτικών ομάδων της Ευρωβουλής. Οι επαφές με τα πρόσωπα αυτά πραγματοποιήθηκαν από τον ίδιο τον κ. Μουζάλα. Σύμφωνα με πληροφορίες από πηγές εντός του σώματος, δεν επιλέχθηκε μία κυρίως «ελληνοκεντρική προσέγγιση» για την προώθηση των ελληνικών θέσεων. Επελέγη να ανοίξει η «βεντάλια» των εμπλεκομένων από όλες τις πολιτικές ομάδες και σε υψηλό πολιτικό επίπεδο. Συνήθως, τα εθνικά κόμματα που ήθελαν να περάσουν τις απόψεις τους προσπαθούσαν να το κάνουν μέσω της δικής τους πολιτικής ομάδας.

Τι λέει η Κομισιόν

Η σχετική Πρόταση Κανονισμού της Κομισιόν για την αναθεώρηση του Συστήματος του Δουβλίνου κατετέθη στις 4 Μαΐου 2016 (η αρχική παρουσίαση των προτάσεων για ένα Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου είχε πραγματοποιηθεί στις 6 Απριλίου 2016) και έκτοτε οι συζητήσεις συνεχίζονται. Η ίδια η Επιτροπή αναγνώρισε σε αυτά τα δύο κείμενα ότι το Δουβλίνο ΙΙΙ είχε πάψει να αποδίδει καθώς η ιεράρχηση των προβλεπόμενων κριτηρίων δεν ελάμβανε υπόψη τις δυνατότητες των κρατών-μελών, ενώ δεν υπήρχε και ισορροπία στις προσπάθειες που κατέβαλαν τα κράτη-μέλη να ανταποκριθούν στις υποχρεώσεις τους. Το σημαντικότερο όμως έλλειμμα ήταν ότι το Δουβλίνο ΙΙΙ δεν είχε σχεδιαστεί για περιπτώσεις υπερβολικής πίεσης στα εθνικά συστήματα ασύλου. Σε αυτό το πλαίσιο, η Κομισιόν επιδιώκει να συμβιβάσει την ανάγκη ελάφρυνσης των κρατών πρώτης υποδοχής, όπως η Ελλάδα, με τις πιέσεις που ασκούν κράτη της Κεντρικής και Δυτικής Ευρώπης για αποτελεσματικότερη φύλαξη των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ καθώς και περιορισμού των δευτερογενών μετακινήσεων προσφύγων σε χώρες που κατ’ αυτούς είναι καλύτεροι προορισμοί διαμονής.

Οι ιδέες της Επιτροπής κινούνται, βασικά, γύρω από τρεις άξονες. Ο πρώτος άξονας είναι η δημιουργία ενός νέου, αυτοματοποιημένου συστήματος παρακολούθησης του αριθμού των αιτήσεων ασύλου και των προσώπων που επανεγκαθίστανται σε κάθε κράτος-μέλος.

Ο δεύτερος άξονας είναι η ύπαρξη μιας κλείδας αναφοράς που θα καθορίζει πότε ένα κράτος δέχεται δυσανάλογη πίεση στο εθνικό σύστημα ασύλου. Δύο είναι τα βασικά κριτήρια με βάση τα οποία θα υπολογίζεται η κλείδα αναφοράς: το μέγεθος του πληθυσμού και το ΑΕΠ της χώρας, ενώ θα πρέπει να συνυπολογισθούν ο αριθμός των επανεγκαταστάσεων και το ύψος των προσφυγικών ροών.

Ο τρίτος άξονας, που θεωρείται ο σημαντικότερος, είναι η ύπαρξη ενός «διορθωτικού μηχανισμού κατανομής». Αυτός θα ενεργοποιείται αυτόματα όταν μία χώρα αντιμετωπίζει δυσανάλογη πίεση στο εθνικό σύστημα ασύλου και εφόσον ο αριθμός των αιτήσεων ασύλου που της αντιστοιχεί ξεπεράσει το 150% του αριθμού αναφοράς. Τότε, κάθε νέα αίτηση επάνω από τον αριθμό αυτόν θα κατανέμεται για εξέταση σε άλλα κράτη-μέλη.

Αυτός ο μηχανισμός είναι ίσως και η μόνη «θετική διαφορά» από το σημερινό Σύστημα του Δουβλίνου. Αυτό άλλωστε το παραδέχεται και η ίδια η Κομισιόν επισημαίνοντας ότι «τα σημερινά κριτήρια πρέπει να διατηρηθούν» (σελίδα 4 της Πρότασης Κανονισμού). Μπορεί δε να υπάρχει μια σειρά κριτηρίων αλλά στην πράξη το βασικό κριτήριο είναι αυτό σύμφωνα με το οποίο το κράτος πρώτης υποδοχής, στο οποίο παράτυπα εισήλθε ένας μετανάστης, είναι υπεύθυνο για την εξέταση του παραδεκτού της αίτησης ασύλου, δηλαδή για μια αρχική αξιολόγηση για το κατά πόσο φαίνεται να δικαιούται κάποιος άσυλο ή όχι, καθώς και για την εξέταση των αιτήσεων ασύλου όσων αιτούντων δεν φαίνεται να πληρούν τα κριτήρια για την εξέτασή τους από άλλη χώρα. Ωστόσο, η Αθήνα εξέφρασε εξαρχής τις διαφωνίες της με σημαντικό μέρος των προτάσεων της Επιτροπής, οι οποίες εμπεριέχονταν σε σχετικό non paper που κατατέθηκε στις Βρυξέλλες και τα βασικά σημεία του οποίου είχε αποκαλύψει «Το Βήμα» στις 4 Σεπτεμβρίου 2016.

Οι συζητήσεις στην Ευρωβουλή και οι ελληνικές τροπολογίες

Το σημείο-κλειδί στις συζητήσεις στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο είναι οι προτεινόμενες αλλαγές στην έκθεση της σουηδέζας ευρωβουλευτού Σεσίλια Βίκστρομ. Το πολυσέλιδο κείμενο περιέχει αρκετά θετικά στοιχεία για την Αθήνα αλλά και προβληματικές αναφορές που θα μπορούσαν όμως να αμβλυνθούν.

Μία από τις σημαντικότερες αλλαγές που προτείνει η έκθεση Βίκστρομ είναι η κατάργηση της εξέτασης του παραδεκτού της αίτησης ασύλου (επί τη βάσει του αν ο αιτών προέρχεται από ασφαλή χώρα) πριν από την επί της ουσίας εξέτασή της. Η συγκεκριμένη πρόβλεψη της Πρότασης Κανονισμού της Κομισιόν για το αν μία αίτηση ασύλου μπορεί να γίνει αποδεκτή θα μπορούσε να επιβαρύνει σε υπερβολικό βαθμό το πρώτο κράτος εισόδου ενός παράτυπου μετανάστη, ιδιαίτερα σε περίοδο πολύ αυξημένων ροών και αντί να ελαφρύνει μια χώρα όπως η Ελλάδα από το διοικητικό βάρος του εθνικού συστήματος ασύλου να προκαλέσει υπερφόρτωση. Τούτο δε πρέπει να συνδυαστεί με το γεγονός ότι από τη στιγμή που ένα κράτος αναλάβει να κρίνει το παραδεκτό ή μη μιας αίτησης καθίσταται αυτόματα υπεύθυνο να εξετάσει την αίτηση.

Ο μηχανισμός κατανομής

Ετερη σημαντική τροποποίηση αφορά στη μείωση της κλείδας αναφοράς βάσει της οποίας θα ενεργοποιείται ο διορθωτικός μηχανισμός κατανομής των αιτούντων άσυλο στα κράτη-μέλη. Σε αντίθεση με την πρόταση της Κομισιόν σύμφωνα με την οποία ένα κράτος απαιτείται να αναλάβει το 150% από το «δίκαιο ποσοστό» του στις αιτήσεις ασύλου προτού λάβει βοήθεια από τον μηχανισμό, η πρόταση Βίκστρομ μειώνει αυτό το ποσοστό στο 100%. Η ελληνική πλευρά, με δική της τροπολογία, προτείνει το ποσοστό να μειωθεί ακόμη περισσότερο, στο 80%. Παράλληλα, έχει καταθέσει την ιδέα να ενεργοποιείται ο μηχανισμός πριν από τον έλεγχο του παραδεκτού μιας αίτησης (εφόσον αυτός ο έλεγχος δεν καταργηθεί) αλλά και να εισαχθεί στα κριτήρια ενεργοποίησης του μηχανισμού και το ύψος της εθνικής ανεργίας. Επιπλέον, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο προτείνει η διορθωτική κατανομή μέσω του νέου μηχανισμού να παύει να ισχύει όταν ο αριθμός των αιτούντων άσυλο για τους οποίους είναι υπεύθυνο ένα κράτος-μέλος μειωθεί κάτω από το 75% που ορίζεται με βάση την κλείδα αναφοράς.

Η ρήτρα ευθύνης

Μείζον ζήτημα στην πρόταση για την αναθεώρηση του Δουβλίνου είναι «η ρήτρα της εσαεί ευθύνης». Σύμφωνα με αυτή, όταν ένα κράτος-μέλος έχει εξετάσει ένα αίτημα ασύλου, το έχει απορρίψει και έχει επιστρέψει τον αιτούντα στη χώρα προέλευσής του, αλλά αυτός με κάποιον τρόπο βρεθεί σε άλλη χώρα ή μετά από χρόνια επιστρέψει σε ευρωπαϊκό έδαφος, τότε το κράτος που αρχικά εξέτασε το αίτημα παραμένει υπεύθυνο για την εξέταση του ασύλου του. Η έκθεση Βίκστρομ προτείνει μερική κατάργηση της ρήτρας. Ωστόσο, η Αθήνα προτείνει την πλήρη κατάργησή της επισημαίνοντας ότι «αντιβαίνει στην έννοια της ισότητας ανάμεσα στα κράτη-μέλη, συμπεριλαμβανομένης της υποχρέωσης όλων να ελέγχουν τα εξωτερικά σύνορα» της ΕΕ.

Η σουηδέζα ευρωβουλευτής τάσσεται επίσης εναντίον της ιδέας της Επιτροπής για την επιβολή «προστίμου» ύψους 250.000 ευρώ για κάθε αιτούντα άσυλο που κάποιο κράτος-μέλος αρνείται να δεχθεί με βάση τον διορθωτικό μηχανισμό. Ουσιαστικά με το μέτρο αυτό, που συνάντησε εξαρχής πολλές αντιδράσεις, ένα κράτος θα μπορούσε «να εξαγοράσει» τη μη συμμετοχή του στον μηχανισμό. Η κυρία Βίκστρομ φαίνεται ότι προσανατολίζεται στην αντικατάσταση του «προστίμου» με περικοπή χρηματοδοτήσεων από τα διαρθρωτικά ταμεία της ΕΕ για τους… ανυπάκουους. Ακόμη, η εισηγήτρια προτείνει την εισαγωγή μιας επιπλέον κλείδας που αφορά σε μια μεταβατική περίοδο διαρκείας πέντε ετών, ώστε να προσδιοριστούν οι ποσοστώσεις για κάθε κράτος-μέλος. Τι σημαίνει αυτό;
Ουσιαστικά, η κλείδα αυτή θα βαίνει μειούμενη και θα μεταφέρει περισσότερους αιτούντες άσυλο στα κράτη που ως σήμερα δέχονταν πολλούς αιτούντες (άρα είχαν καλύτερες υποδομές και συστήματα ασύλου) και λιγότερους σε κράτη που τώρα καλούνται να επωμισθούν μεγάλο μερίδιο ευθύνης ως χώρες πρώτης υποδοχής, ώστε να μπορέσουν να προσαρμοστούν στις νέες συνθήκες.

Η προστασία των συνόρων

Τελευταίο, αλλά όχι λιγότερο σημαντικό, σημείο που πρέπει να επισημανθεί είναι η αντίθεση της Αθήνας στη συσχέτιση που κάνει η κυρία Βίκστρομ μεταξύ διορθωτικής κατανομής και προστασίας των εξωτερικών συνόρων. Σύμφωνα με αυτή, αν ένα κράτος-μέλος που επωφελείται από τον διορθωτικό μηχανισμό κατανομής δεν τηρεί τις υποχρεώσεις του προς τα άλλα κράτη-μέλη όσον αφορά στη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων του και την καταχώριση των αιτούντων, θα πρέπει να είναι δυνατή η αναστολή του μηχανισμού για αυτό το κράτος-μέλος με βάση απόφαση του Συμβουλίου. Η ελληνική πλευρά έχει επισημάνει ότι οι σχετικές αξιολογήσεις για τη διαχείριση των συνόρων δεν είναι κατάλληλες σε περιόδους κρίσεων, ενώ παράλληλα άλλες χώρες της ΕΕ (όπως οι «4» του Βίζεγκραντ) έχουν ταχθεί υπέρ πράξεων που είναι αντίθετες με τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το διεθνές και ευρωπαϊκό Δίκαιο, όπως π.χ. η αρχή της μη επαναπροώθησης και η υποχρέωση έρευνας και διάσωσης. Οι διαπραγματεύσεις στην Επιτροπή LIBE θα συνεχιστούν. Η κυρία Βίκστρομ θα πρέπει να αποφασίσει ποιες τροπολογίες δέχεται, ως εισηγήτρια, καθώς και ποιες απορρίπτει. Στη συνέχεια θα πρέπει να προβεί στη σύνταξη συμβιβαστικών τροπολογιών σε σημεία του κειμένου που έχουν κατατεθεί περισσότερες από μία τροπολογίες. Οι συμβιβαστικές προτάσεις θα συζητηθούν με τους σκιώδεις εισηγητές και τις πολιτικές τους ομάδες και αφού οριστικοποιηθούν και εγκριθούν από την Επιτροπή LIBE θα μπορεί να ξεκινήσει ο «τρίλογος» με το Συμβούλιο και την Επιτροπή.