ΣτΕ Ε΄ Τμ. 1203/2017 επταμ. (αναβλητική) Περιβάλλον – Δασικές εκτάσεις – Δασολόγιο – Κτηματολόγιο

(Α) Από το σύνολο των διατάξεων που οργανώνουν τη διαδικασία κατάρτισης του Κτηματολογίου και του Δασολογίου και διαγράφουν τους διακεκριμένους σκοπούς που επιδιώκονται από αυτά, προκύπτει ότι, κατά το μέρος που αφορά στις δασικoύ χαρακτήρα εκτάσεις, και, κυρίως, στις
δημόσιες, οι δύο αυτές κρατικές αποστολές, παρά τη διαφορετική θεμελίωση της αναγωγής τους σε συνταγματική επιταγή, συμπλέκονται τόσο ως προς τον επιδιωκόμενο σκοπό όσο και ως προς την προβλεπόμενη διαδικασία, διότι οι εκτάσεις αυτές αποτελούν, αφενός, πολύτιμο περιβαλλοντικό αγαθό, στην προστασία του οποίου αποσκοπεί το Δασολόγιο, και, αφετέρου, ουσιώδες τμήμα της δημόσιας κτήσης, ενόψει, μάλιστα, του μαχητού τεκμηρίου κυριότητας του Δημοσίου επί δασικού χαρακτήρα εκτάσεων σε μεγάλα τμήματα του εθνικού χώρου (βλ. άρθρο 62 του ν. 998/1979), στην προστασία της οποίας συμβάλλει το Κτηματολόγιο – Είναι άλλο το ζήτημα της χρονικής προτεραιότητας του Δασολογίου, η ολοκλήρωση του οποίου θα καταστήσει ακριβώς δυνατή, μεταξύ άλλων, την προστασία του δημοσίου δασικού κεφαλαίου και ως αντικειμένου της δημόσιας κτήσης – Προς το σκοπό αυτό, και προκειμένου, ειδικότερα, να καταστεί δυνατή η δήλωση των εγγραπτέων ιδιοκτησιακών δικαιωμάτων του Δημοσίου επί δασών και δασικών εκτάσεων, η οποία δεν προβλεπόταν ως υποχρεωτική κατά το προ του ν. 4164/2013 καθεστώς, ήταν, όμως, και τότε αναγκαία ώστε να καταγραφούν οι δημόσιες δασικές εκτάσεις και να αποφευχθεί η καταπάτησή τους, θεσπίσθηκε (βλ. άρθρο 2β του ν. 2308/1995, όπως αυτό προστέθηκε με το άρθρο 1 παρ. 7Α του ν. 3481/2006 και τροποποιήθηκε με το άρθρο 3 του ν. 4164/2013) η υποχρέωση χορήγησης στη Διεύθυνση Δασικών Χαρτών του Υπουργείου Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων, πριν την ανάρτηση των προσωρινών στοιχείων της κτηματογράφησης, του αεροφωτογραφικού και χαρτογραφικού υλικού, το οποίο έχει στη διάθεσή της η Κτηματολόγιο Α.Ε., προκειμένου να χρησιμοποιηθεί για την κατάρτιση των δασικών χαρτών, κατά τις ισχύουσες τεχνικές προδιαγραφές – Εξ άλλου, προκειμένου να διασφαλισθεί κατά τρόπο αποτελεσματικό το δικαίωμα του Δημοσίου προς υποβολή ενστάσεων κατά των προσωρινών διαγραμμάτων και πινάκων, προβλέφθηκε η αποστολή των στοιχείων αυτών, μεταξύ άλλων, και στην αρμόδια Διεύθυνση Δασών πριν από την ανάρτησή τους – Κατόπιν δε ολοκληρώσεως του σταδίου διορθώσεως των αναρτηθέντων προσωρινών κτηματολογικών στοιχείων, καθώς και του σταδίου των ενστάσεων, προβλέφθηκε η αναμόρφωση των εν λόγω στοιχείων, κατά συνεκτίμηση και κάθε άλλου στοιχείου που θα έχει εν τω μεταξύ συλλεγεί, χωρίς, όμως, να είναι δυνατή η καταχώριση εγγραπτέου δικαιώματος που δηλώθηκε εκπροθέσμως, αφού αυτή θα συνεπαγόταν εκτοπισμό δικαιώματος που έχει περιληφθεί στα αναρτηθέντα κτηματολογικά διαγράμματα και πίνακες – Έτσι, όμως, οι διαδικαστικές διατάξεις του νόμου αυτού, όπως ίσχυαν κατά τον χρόνο έκδοσης των προσβαλλομένων πράξεων και αναμορφώθηκαν μεταγενεστέρως με τον ν. 4164/2013, ο οποίος κατέλαβε και την εκκρεμή κατά τον χρόνο ισχύος τους διαδικασία της επίμαχης κτηματογράφησης, δεν μπορούν να εκπληρώσουν τον σκοπό της ασφαλούς και ακριβούς αποτύπωσης της δημόσιας ιδιοκτησίας επί των δασών και δασικών εκτάσεων, για τις οποίες ισχύει το τεκμήριο κυριότητας του Δημοσίου, σε περιοχές υπό κτηματογράφηση που στερούνται δασικών χαρτών, διότι, πέραν των πράξεων χαρακτηρισμού του άρθρου 14 του ν. 998/1979, οι οποίες εκδίδονταν αποσπασματικά κατά το μεταβατικό καθεστώς μέχρι την κύρωση των δασικών χαρτών και τη σύνταξη του δασολογίου, καθώς και των πράξεων αναδάσωσης, επίσης αποσπασματικών, οι οποίες, άλλωστε, αφορούν μόνον ήδη καταστραφείσες εκτάσεις δασικού χαρακτήρα, νόμιμο τίτλο για τη δήλωση ιδιοκτησίας του Δημοσίου επί των εκτάσεων αυτών αποτελεί κατ’ εξοχήν η κύρωση των δασικών χαρτών, επί των οποίων αποτυπώνονται με πληρότητα και ακρίβεια τα όρια και η φύση των δασικών περιοχών – Ως εκ τούτου, σε υπό κτηματογράφηση περιοχές στερούμενες δασικού χάρτη, όπως οι επίμαχες, ελλείπει ο νόμιμος τίτλος για τη δήλωση των δασικών περιοχών, επί των οποίων υφίσταται το τεκμήριο ιδιοκτησίας του Δημοσίου – Επιπροσθέτως, από καμία διάταξη του νόμου αυτού δεν διασφαλίζεται ότι, ελλειπόντων των κυρωμένων δασικών χαρτών, η δήλωση του Δημοσίου θα καταγραφεί βάσει άλλων υφισταμένων στοιχείων, όπως οι υπό κατάρτιση ή καταρτισθέντες, αλλά μη κυρωθέντες δασικοί χάρτες ή στοιχεία αεροφωτογράφησης και χαρτογράφησης που τεκμηριώνουν τον δασικό χαρακτήρα μιας περιοχής – Περαιτέρω, και αν θεωρηθεί ότι τα στοιχεία αυτά θα ληφθούν υπόψη, πάντως θα υποστούν τον έλεγχο νομιμότητας, τόσο στο στάδιο υποβολής και διόρθωσης, όσο και στο στάδιο των ενστάσεων, από όργανα που δεν διαθέτουν επιστημονικές γνώσεις και εχέγγυα για την εκφορά ορθής παρεμπίπτουσας κρίσης ως προς τον δασικό ή μη χαρακτήρα μιας περιοχής και τα ακριβή όριά της, με αποτέλεσμα οι ήδη υφιστάμενες, λόγω της μη εισέτι κυρώσεως των δασικών χαρτών, δασικές αμφισβητήσεις, να μεταφέρονται στη διαδικασία της κτηματογράφησης, η οποία, όπως είναι προφανές από το πλαίσιο οργάνωσής της, δεν διαθέτει το θεσμικό πλαίσιο, υπό την ανωτέρω εκτεθείσα έννοια, για να τις επιλύσει – Ενόψει των ανωτέρω, απαραίτητη, κατά νόμο, προϋπόθεση για την έγκυρη τελείωση του Κτηματολογίου σε ορισμένη υποδιαίρεση του εθνικού χώρου, είναι η προηγούμενη ουσιαστική ολοκλήρωση του Δασολογίου στην ίδια περιοχή, αφού μόνη αυτή μπορεί να εξασφαλίσει για το Δημόσιο αλλά, αντιστοίχως, και για τους ιδιώτες, νόμιμο τίτλο δήλωσης ιδιοκτησίας – Έτσι, η κατάρτιση των δασικών χαρτών και του Δασολογίου, που συνιστά και αυτοτελώς συνταγματική επιταγή, η συμμόρφωση προς την οποία έχει, μάλιστα, αδικαιολογήτως βραδύνει, οφείλει, πάντως, να προηγηθεί του Κτηματολογίου, προκειμένου το τελευταίο να εξοπλιστεί με τη δυνατότητα να εγγυηθεί αποτελεσματικά την προστασία των στοιχείων της δημόσιας κτήσης που έχουν δασικό χαρακτήρα, επιτελώντας και αυτό τη συνταγματική αποστολή του
(Β) Νομίμως καταρχήν, ο νομοθέτης έχει προβλέψει και η Διοίκηση έχει κινήσει τόσο τη διαδικασία του Κτηματολογίου όσο και αυτήν του Δασολογίου (ΣτΕ 807/2016 επταμ.) – Περαιτέρω, όμως, η διαδικασία κατάρτισης των δασικών χαρτών, η οποία, μάλιστα, έχει κινηθεί, κατά βάση, για περιοχές του αστικού, κυρίως, χώρου ήδη από το έτος 2008 (πρόγραμμα Forest Map), δεν έχει προοδεύσει σε σημαντικό βαθμό, αφού ελάχιστες περιοχές μικρής έκτασης (προκαποδιστριακοί Δήμοι) διαθέτουν κυρωμένους δασικούς χάρτες, η δε κύρωσή τους παραμένει στις περισσότερες περιπτώσεις μερική, διότι εκκρεμεί μεγάλος αριθμός αντιρρήσεων, οι οποίες παρέμειναν ανεξέταστες επί μεγάλο χρονικό διάστημα μετά την άσκησή τους – Αντιθέτως, η διαδικασία κτηματογράφησης έχει προοδεύσει σε σημαντικό βαθμό, όπως προκύπτει τόσο από την έκδοση πράξεων διαπιστωτικών της ενάρξεως λειτουργίας του Κτηματολογίου όσο και από την καταχώρηση των εγγραπτέων δικαιωμάτων σε σημαντικό αριθμό των ως άνω τέως Δήμων – Έτσι, όμως, η πορεία ολοκλήρωσης των δύο διαδικασιών εμφανίζεται να ακολουθεί πρωθύστερη σειρά, με το Κτηματολόγιο να ευρίσκεται εγγύτερα προς την ολοκλήρωση, το γεγονός δε αυτό, αφενός μεν αφήνει χωρίς πλήρη προστασία το δασικό πλούτο της Χώρας, ο οποίος αποτελεί πολύτιμο περιβαλλοντικό αγαθό, αφετέρου δε, αποκόπτει από τη δημόσια κτήση δασικού χαρακτήρα εκτάσεις και, μάλιστα, ευρισκόμενες πλησίον αστικών περιοχών, όπως οι επίμαχες, αφού τα εγγραφέντα φερόμενα ως δικαιώματα οποιουδήποτε τρίτου επ’ αυτών βαίνουν προς οριστικοποίηση, η δε αμφισβήτησή τους από το Δημόσιο, ακόμη και αν ευδοκιμήσει, θα έχει μόνον ενοχικές συνέπειες – Υπό τα δεδομένα αυτά, και ενόψει όσων έγιναν ανωτέρω δεκτά, η παράλειψη της Διοίκησης να καταρτίσει και οριστικοποιήσει τους δασικούς χάρτες, αφού εξετάσει τις επί μακρόν εκκρεμούσες αντιρρήσεις κατά όσων από αυτούς έχουν αναρτηθεί, μπορεί να επιδράσει επί του κύρους των διαπιστωτικών πράξεων λειτουργίας του Κτηματολογίου και της νομιμότητάς του εν γένει, με σοβαρότατες συνέπειες για την ασφάλεια των συναλλαγών, την ορθολογική οργάνωση και ανάπτυξη της Χώρας και τη δημόσια πίστη – Ενόψει τούτων, το Δικαστήριο, έχοντας τη σχετική δικονομική ευχέρεια, κρίνει ότι πρέπει να αναβάλει εκ νέου την έκδοση οριστικής απόφασης, προκειμένου η Διοίκηση, εντός προθεσμίας έξι μηνών από την προς αυτήν κοινοποίηση της παρούσας απόφασης, να εκθέσει με πληρότητα και σαφήνεια τις απόψεις της επί των εξής ζητημάτων, υποβάλλοντας στο Δικαστήριο και τα αντίστοιχα στοιχεία: α) ποιός είναι ο εκτιμώμενος χρόνος ολοκλήρωσης και κύρωσης των δασικών χαρτών και, περαιτέρω, της κατάρτισης Δασολογίου, ιδίως στις περιοχές που κηρύχθηκαν υπό κτηματογράφηση με την πρώτη προσβαλλόμενη πράξη, αλλά και ευρύτερα, στο σύνολο του εθνικού χώρου, β) ποιός είναι, κατά τις τεκμηριωμένες βάσει διεξοδικού χρονοδιαγράμματος προβλέψεις της, ο εκτιμώμενος χρόνος ολοκλήρωσης των δασικών χαρτών στις περιοχές, όπου το Κτηματολόγιο έχει ήδη λειτουργήσει σε μη οριστική μορφή και έχουν γίνει οι πρώτες εγγραφές, γ) ποιά μέτρα έχει ήδη λάβει και ποιά προτίθεται να λάβει, προκειμένου οι δασικού χαρακτήρα εκτάσεις, επί των οποίων έχουν εγγραφεί δικαιώματα βάσει δηλώσεων τρίτων, να μην αποσυνδεθούν από τη δημόσια κτήση στις περιοχές που ήδη λειτουργεί σε μη οριστική μορφή Κτηματολόγιο, δ) ποιά μέτρα έχει ήδη λάβει και ποια προτίθεται να λάβει, προκειμένου οι δασικές εκτάσεις που δεν πληρούσαν τις προϋποθέσεις υπαγωγής στη δασική νομοθεσία βάσει των κριθεισών ως αντισυνταγματικών (ΣτΕ 32/2013 Ολομ.) και καταργηθείσων (άρθρο 9 παρ. 1 ν. 3818/2010) διατάξεων του άρθρου 1 παρ. 1 του ν. 3208/2003, να συμπεριληφθούν στους δασικούς χάρτες, ε) σε πόσες από τις υπό κτηματογράφηση περιοχές προβλέπει ότι είναι δυνατή η ολοκλήρωση των δασικών χαρτών πριν από τη λειτουργία του Κτηματολογίου, και στ) σε πόσες από τις υπό κτηματογράφηση περιοχές επίκειται η λειτουργία Κτηματολογίου χωρίς να έχουν ολοκληρωθεί και κυρωθεί δασικοί χάρτες