ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ
ΥΠΟΥΡΓΟΣ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ
ΝΟΜΙΚΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ
Αριθμός γνωμοδοτήσεως 185/ 2017
ΤΟ ΝΟΜΙΚΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ
Β’ Τμήμα Διακοπών
Συνεδρίαση της 23ης Αυγούστου 2017
Σύνθεση:
Πρόεδρος: Ανδρέας Χαρλαύτης, Αντιπρόεδρος Ν.Σ.Κ. Μέλη: Βασιλική Δούσκα, Ιωάννης – Κωνσταντίνος Χαλκιάς, Αντιπρόεδροι Ν.Σ.Κ., Ιωάννης Διονυσόπουλος, Σπυρίδων Παπαγιαννόπουλος, Κωνσταντίνος Γεωργάκης, Παναγιώτης Παναγιωτουνάκος, Γεώργιος Κανελλόπουλος, Αικατερίνη Γρηγορίου, Ευφροσύνη Μπερνικόλα, Γεώργιος Ανδρέου, Δημήτριος Μακαρονίδης, Αδαμαντία Καπετανάκη, Χριστίνα Διβάνη, Σταύρος Σπυρόπουλος, Βασίλειος Καραγεώργος, Ευσταθία Τσαούση, Χρήστος Μητκίδης, Νικόλαος Καραγιώργης, Νομικοί Σύμβουλοι του Κράτους. Εισηγητής: Ιωάννης Μπακόπουλος, Πάρεδρος Ν.Σ.Κ. (γνώμη χωρίς ψήφο)
Αριθμός ερωτήματος:
Το υπ’ αριθμ. πρωτ: ΔΔΑΔ. Δ 1099002ΕΞ/ 27/6/2017 έγγραφο της Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Εσόδων, Γενική Δ/νση Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και Ανθρώπινου Δυναμικού, Δ/νση Διαχείρισης Ανθρώπινου Δυναμικού, Τμήμα Δ’.
Ερώτημα : Ερωτάται:
1) Αν μετά την έναρξη ισχύος του ν. 4389/2016 ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης διατηρεί το δικαίωμα του να ασκεί ένσταση ή προσφυγή κατά πειθαρχικών αποφάσεων που αφορούν υπαλλήλους της Ανεξάρτητης Αρχή Δημοσίων Εσόδων και αν η ερωτώσα υπηρεσία οφείλει να κοινοποιεί σε αυτόν τις εκδοθείσες πειθαρχικές αποφάσεις και 2) Αν εξακολουθεί να υφίσταται η υποχρέωση της ΑΑΔΕ προς ενημέρωση του για την πορεία πειθαρχικών υποθέσεων, την λήψη διοικητικών μέτρων και την χορήγηση πορισμάτων έρευνας.
***
Επί των ως άνω ερωτημάτων, το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους (Β’ Τμήμα Διακοπών) γνωμοδότησε ως εξής:
Ιστορικό
Από το έγγραφο της ερωτώσας υπηρεσίας και τα στοιχεία που το συνοδεύουν προκύπτει το ακόλουθο πραγματικό:
1. Η ερωτώσα υπηρεσία επισημαίνει ότι από την έναρξη (1-1-2017) λειτουργίας της Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Εσόδων ( στο εξής ΑΑΔΕ) καταργήθηκε η Γενική Γραμματεία Δημοσίων Εσόδων του Υπουργείου Οικονομικών. Η ΑΑΔΕ απολαμβάνει από της συστάσεώς της λειτουργικής ανεξαρτησίας και διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας, ενώ δεν υπόκειται σε έλεγχο και εποπτεία από κυβερνητικά όργανα, κρατικούς φορείς ή άλλες διοικητικές αρχές. Εκφεύγει δε του ιεραρχικού και εποπτικού ελέγχου του Υπουργού Οικονομικών.
2. Από την άλλη πλευρά επισημαίνεται ότι ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης μπορεί να διατάσσει αυτεπαγγέλτως, την διενέργεια επιθεωρήσεων, ελέγχων και ερευνών από το Σώμα Επιθεωρητών – Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης έχοντας ως αποστολή την διασφάλιση της εύρυθμης και αποτελεσματικής λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης και τον εντοπισμό φαινομένων διαφθοράς και κακοδιοίκησης. Στο πλαίσιο αυτό, διατηρεί, κατά την υπηρεσία, σύμφωνα με τις διατάξεις του ισχύοντος υπαλληλικού κώδικα δικαίωμα ένστασης κατά των αποφάσεων των πειθαρχικών συμβουλίων που κρίνουν σε πρώτο βαθμό ενώπιον του Δευτεροβάθμιου Πειθαρχικού Συμβουλίου υπέρ της Διοίκησης. Παράλληλα διατηρεί και δικαίωμα προσφυγής κατά αποφάσεων του ως άνω δευτεροβάθμιου πειθαρχικού συμβουλίου ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας.
3. Στο πλαίσιο αυτό, κατά την ερωτώσα υπηρεσία, ο Γενικός Επιθεωρητής ζητά να ενημερώνεται για τον πειθαρχικό έλεγχο υπαλλήλων της ΑΑΔΕ, την τυχόν λήψη διοικητικών μέτρων σε βάρος τους και αιτείται την χορήγηση τυχόν πορισμάτων που συντάσσονται κατόπιν διοικητικής διερεύνησης των υποθέσεων του υπαλληλικού προσωπικού της Αρχής.
Νομοθετικό πλαίσιο
4. Στις διατάξεις των άρθρων 1,3,5,14,24,31 και 33 του ν. 4389/2016 «Επείγουσες διατάξεις για την εφαρμογή της συμφωνίας δημοσιονομικών στόχων και διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και άλλες διατάξεις» (Α’ 94) ορίζονται τα εξής:
Άρθρο 1
Σύσταση Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Εσόδων.
1. Συνιστάται Ανεξάρτητη Διοικητική Αρχή χωρίς νομική προσωπικότητα με την επωνυμία Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Εσόδων (Α.Α.Δ.Ε.) (στο εξής η «Αρχή»), με σκοπό τον προσδιορισμό, τη βεβαίωση και την είσπραξη των φορολογικών, τελωνειακών και λοιπών δημοσίων εσόδων, που άπτονται του πεδίου των αρμοδιοτήτων της.
2. Η Αρχή απολαύει λειτουργικής ανεξαρτησίας, διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας και δεν υπόκειται σε έλεγχο ή εποπτεία από κυβερνητικά όργανα, κρατικούς φορείς ή άλλες διοικητικές αρχές. Η Αρχή υπόκειται σε κοινοβουλευτικό έλεγχο, σύμφωνα με τα οριζόμενα στον Κανονισμό της Βουλής και τη διαδικασία του άρθρου 4 του παρόντος νόμου.
3. ……………….
4. Από την έναρξη λειτουργίας της Αρχής καταργείται η Γενική Γραμματεία Δημοσίων Εσόδων του Υπουργείου Οικονομικών, καθώς και η θέση του Γενικού Γραμματέα που προΐσταται αυτής.
Άρθρο 3
Λειτουργική ανεξαρτησία
Ο Πρόεδρος, τα μέλη του Συμβουλίου Διοίκησης, ο Εμπειρογνώμονας και ο Διοικητής κατά την εκτέλεση των καθηκόντων τους, δεσμεύονται μόνο από το νόμο και τη συνείδηση τους και δεν υπόκεινται σε ιεραρχικό έλεγχο ούτε σε διοικητική εποπτεία από κυβερνητικά όργανα ή άλλες διοικητικές αρχές ή άλλον δημόσιο ή ιδιωτικό οργανισμό. Ο Πρόεδρος, τα μέλη του Συμβουλίου Διοίκησης, ο Εμπειρογνώμονας και ο Διοικητής απολαμβάνουν προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας.
Άρθρο 5
Σχέσεις με τον Υπουργό Οικονομικών και λοιπούς κυβερνητικούς φορείς
1. Η Αρχή δεν υπόκειται σε ιεραρχικό έλεγχο ή εποπτεία από τον Υπουργό Οικονομικών
Άρθρο 14
Αρμοδιότητες Διοικητή
1 ….2 , ο Διοικητής, ενδεικτικά και όχι περιοριστικά:
α…β…γ….δ….ε….
στ) Λαμβάνει μέτρα για τη διασφάλιση της διαφάνειας και την καταπολέμηση της διαφθοράς στις υπηρεσίες που υπάγονται στην Αρχή, συμπεριλαμβανομένης και της κίνησης της διαδικασίας πειθαρχικής δίωξης και ενώπιον των αρμόδιων Πειθαρχικών Συμβουλίων.
Άρθρο 24
Οργανικές Θέσεις και στελέχωση
1. Το σύνολο των οργανικών θέσεων της Γενικής Γραμματείας Δημοσίων Εσόδων (Γ.Γ.Δ.Ε.), συμπεριλαμβανομένων και των προσωποπαγών, μεταφέρονται αυτοδικαίως στην Αρχή και αποτελούν στο σύνολο τους τις οργανικές θέσεις αυτής
2. ……………….
3. Η Αρχή στελεχώνεται από μόνιμους δημοσίους υπαλλήλους και υπαλλήλους με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου, οι οποίοι διέπονται από τις διατάξεις του Υπαλληλικού Κώδικα, όπως ισχύει, καθώς και των εκάστοτε ισχυουσών διατάξεων περί προσωπικού ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου και καταλαμβάνουν αντίστοιχες οργανικές θέσεις,
συμπεριλαμβανομένων των προσωποπαγών θέσεων
Άρθρο 31
Πειθαρχικά Συμβούλια
1. α) Με απόφαση του Διοικητή της Αρχής, η οποία δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, συνιστάται και συγκροτείται το Πειθαρχικό Συμβούλιο της Αρχής, σύμφωνα με τις εκάστοτε ισχύουσες διατάξεις του Υπαλληλικού Κώδικα, περί των Πειθαρχικών Συμβουλίων των Υπουργείων και των Ν.Π.Δ.Δ., με αποκλειστική αρμοδιότητα την άσκηση της πειθαρχικής εξουσίας σε πρώτο βαθμό στους υπαλλήλους της Αρχής, πλην των ανώτατων υπαλλήλων της Αρχής για τους οποίους, το αρμόδιο πειθαρχικό όργανο σε πρώτο και τελευταίο βαθμό είναι το Δευτεροβάθμιο Πειθαρχικό Συμβούλιο του άρθρου 146Α του ν. 3528/2007 (Α’26).
«Για την αρμοδιότητα του Πειθαρχικού Συμβουλίου της Αρχής εφαρμόζονται αναλόγως οι διατάξεις του άρθρου 120 του ν. 3528/2007 (Α’ 26), όπως εκάστοτε ισχύει». Οι λέξεις σε «πρώτο βαθμό» του πρώτου εδαφίου της περίπτωσης α της παρ. 1 διαγράφηκαν και το δεύτερο εδάφιο προστέθηκε με το άρθρο 105 παρ. 6 ν. 4446/2016 (Α’ 240).
Με όμοια απόφαση καθορίζονται τα ειδικότερα θέματα λειτουργίας αυτού, σύμφωνα με τις εκάστοτε ισχύουσες διατάξεις.
Ο Πρόεδρος, τα μέλη, τακτικά και αναπληρωματικά και ο γραμματέας του Πειθαρχικού Συμβουλίου ορίζονται και αντικαθιστώνται με απόφαση του Διοικητή της Αρχής.
β) Αρμόδιο πειθαρχικό όργανο για να κρίνει σε δεύτερο βαθμό το προσωπικό της Αρχής που υπάγεται στην αρμοδιότητα του Πειθαρχικού Συμβουλίου αυτής και σε πρώτο και δεύτερο βαθμό τους ανώτατους υπαλλήλους της Αρχής, καθώς και σε κάθε περίπτωση που προβλέπεται από τις εκάστοτε ισχύουσες διατάξεις είναι το Δευτεροβάθμιο Πειθαρχικό Συμβούλιο του άρθρου 146Α του ν. 3528/2007, όπως εκάστοτε ισχύει.
Σε περίπτωση που κρίνονται υπάλληλοι της Αρχής, στο ως άνω Πειθαρχικό Συμβούλιο συμμετέχει αντί του μέλους που προβλέπεται στην περίπτωση δ’ της παρ. 1 του άρθρου 146 Α, ο προϊστάμενος της Γενικής Διεύθυνσης της Αρχής που είναι αρμόδια για τα θέματα του προσωπικού αυτής, ο οποίος ορίζεται, με αναπληρωτή του άλλον προϊστάμενο Γενικής Διεύθυνσης της Αρχής ή Διεύθυνσης αυτής, με απόφαση του Διοικητή της Αρχής, πριν από την έναρξη λειτουργίας του Συμβουλίου.
2. α) Για κάθε παράβαση των υποχρεώσεων του Προέδρου και των μελών του Συμβουλίου Διοίκησης, του Διοικητή και του Εμπειρογνώμονα που απορρέουν από τον παρόντα νόμο, τις πράξεις που εκδίδονται κατ’ εξουσιοδότηση αυτού και λοιπές, γενικές και ειδικές κείμενες διατάξεις, τα ως άνω όργανα της Αρχής υπέχουν πειθαρχική ευθύνη.
β) Συνιστάται στην Αρχή Ειδικό Πειθαρχικό Συμβούλιο, το οποίο είναι αρμόδιο για την άσκηση πειθαρχικής εξουσίας στον Πρόεδρο και στα μέλη του Συμβουλίου Διοίκησης, καθώς και στο Διοικητή και στον Εμπειρογνώμονα. Το εν λόγω Συμβούλιο αποφασίζει σε πρώτο και τελευταίο βαθμό και συγκροτείται από έναν Σύμβουλο Επικρατείας, έναν Αρεοπαγίτη και έναν Νομικό Σύμβουλο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους. Καθήκοντα Προέδρου ασκεί ο αρχαιότερος των δικαστικών λειτουργών. Γοαμματέας του Συμβουλίου ορίζεται με απόφαση του Διοικητή, υπάλληλος της Αρχής. Ο Πρόεδρος, τα μέλη και ο γραμματέας του Συμβουλίου ορίζονται με ισάριθμους αναπληρωτές. Ειδικά, τα μέλη του Συμβουλίου που είναι δικαστικοί λειτουργοί, υποδεικνύονται με απόφαση του Ανώτατου Δικαστικού Συμβουλίου και ο Νομικός Σύμβουλος από τον Πρόεδρο του Ν.Σ.Κ..
στ) Την πειθαρχική διαδικασία ενώπιον του Ειδικού Πειθαρχικού Συμβουλίου κινεί ο Υπουργός Οικονομικών. Κατά τα λοιπά εφαρμόζονται αναλόγως οι διατάξεις των άρθρων 106 επ. του ν. 3528/2007 όπως ισχύει, επιφυλασσομένων των σχετικών διατάξεων του παρόντος και της ειδικής σχετικής νομοθεσίας.
Άρθρο 33
Ευθύνη
1. Ο Διοικητής, ο Πρόεδρος, τα μέλη του Συμβουλίου Διοίκησης, ο Εμπειρογνώμονας και οι υπάλληλοι της Αρχής, που παραβαίνουν εκ δόλου τα καθήκοντά και τις υποχρεώσεις, που καθορίζονται από τον παρόντα νόμο και λοιπές, γενικές και ειδικές κείμενες διατάξεις, υπέχουν, ανεξάρτητα από την ποινική, και πειθαρχική ευθύνη. Ειδικά για τους υπαλλήλους της Αρχής για υπαίτια πράξη ή παράλειψή τους εφαρμόζονται οι διατάξεις των άρθρων 103 επ. του ν. 3528/2007, όπως ισχύει.
2. Την πειθαρχική δίωξη ασκεί:
α) για τον Διοικητή, ο Υπουργός Οικονομικών,
β) για τον Πρόεδρο του Συμβουλίου Διοίκησης, ο Υπουργός Οικονομικών, γ) για τα μέλη του Συμβουλίου Διοίκησης και τον Εμπειρογνώμονα, ο Υπουργός Οικονομικών,
δ) Για τους Προϊσταμένους οργανικών μονάδων κάθε επιπέδου και τους υπαλλήλους της Αρχής εφαρμόζονται αναλόγως οι σχετικές διατάξεις του ν. 3528/2007, όπως ισχύει, σε συνδυασμό με τις διατάξεις της περίπτωσης στ” της παρ. 2 του άρθρου 14 του παρόντος.
3. Σε περίπτωση υπαλλήλων άλλων Υπουργείων ή Φορέων, αποσπασμένων στην Αρχή, η πειθαρχική δίωξη ασκείται με βάση τη διάταξη του άρθρου 118 παρ. 3 του ν. 3528/2007.
5. Στις διατάξεις των άρθρων 2, 110, 116, 120, 123, 141, 142 και 146Ατουν. 3528/2007 Κύρωση του Κώδικα Κατάστασης Δημοσίων Πολιτικών Διοικητικών Υπαλλήλων & Υπαλλήλων ΝΠΔΔ (Α’ 26) ορίζονται τα εξής:
Άρθρο 2
Έκταση εφαρμογής
1 2. Υπάλληλοι ή λειτουργοί του Κράτους ή ΝΠΔΔ, οι οποίοι, κατά συνταγματική ή νομοθετική πρόβλεψη, διέπονται από ειδικές διατάξεις, καθώς και οι υπάλληλοι των ΟΤΑ, υπάγονται στις διατάξεις του παρόντος για όσα θέματα δεν ρυθμίζονται από τις ειδικές γί αυτούς διατάξεις.
“Άρθρο 110”
Δίωξη πειθαρχικών παραπτωμάτων
“1. Η δίωξη και η τιμωρία πειθαρχικών παραπτωμάτων αποτελεί καθήκον των πειθαρχικών οργάνων.
“Άρθρο 116” Πειθαρχικά όργανα
“Πειθαρχική εξουσία στους υπαλλήλους ασκούν:
α) ,
β) ,
γ) το πειθαρχικό συμβούλιο του οικείου φορέα,
δ) το πειθαρχικό συμβούλιο του Υπουργείου Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης για τις περιπτώσεις της παραγράφου 4 του άρθρου 117 του παρόντος,
ε) το Δευτεροβάθμιο Πειθαρχικό Συμβούλιο,
στ) ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης,
ζ), το Διοικητικό Εφετείο και
η) το Συμβούλιο της Επικρατείας.”
Άρθρο 120
Αρμοδιότητα υπηρεσιακών συμβουλίων
“1. Τα πειθαρχικά συμβούλια μπορεί να επιβάλουν οποιαδήποτε πειθαρχική ποινή.
Τα πειθαρχικά συμβούλια κρίνουν σε πρώτο βαθμό ύστερα από παραπομπή της υπόθεσης σε αυτά και σε δεύτερο βαθμό ύστερα από άσκηση ένστασης κατά αποφάσεων πειθαρχικών προϊσταμένων.
Το Δευτεροβάθμιο Πειθαρχικό Συμβούλιο αποφαίνεται σε δεύτερο βαθμό ύστερα από ένσταση κατά αποφάσεων των πειθαρχικών συμβουλίων και σε πρώτο βαθμό για την εκδίκαση του παραπτώματος της παραγράφου 2 του άρθρου 122 του παρόντος. Το Δευτεροβάθμιο Πειθαρχικό Συμβούλιο είναι το αρμόδιο πειθαρχικό όργανο των ανωτάτων υπαλλήλων του Δημοσίου και των
Ν.Π.Δ.Δ., το οποίο κρίνει σε πρώτο και τελευταίο βαθμό.2….3
“Άρθρο 123″
Παραπομπή στο πειθαρχικό συμβούλιο
” 1. Αν ο Υπουργός κρίνει ότι το πειθαρχικό παράπτωμα τιμωρείται με ποινή μεγαλύτερη της αρμοδιότητάς του, παραπέμπει την υπόθεση στο πειθαρχικό συμβούλιο.
“Άρθρο 141 ”
Ένσταση
“1. Οι αποφάσεις των πειθαρχικώς προϊσταμένων, εκτός αυτών που ορίζονται στο άρθρο 142 παράγραφος 2 περίπτωση α” και των συλλογικών οργάνων του άρθρου 119 του παρόντος, υπόκεινται σε ένσταση ενώπιον του αρμόδιου πειθαρχικού συμβουλίου.
2. Οι αποφάσεις των πειθαρχικών συμβουλίων που κρίνουν σε πρώτο βαθμό υπόκεινται σε ένσταση ενώπιον του Δευτεροβάθμιου Πειθαρχικού Συμβουλίου, από τον υπάλληλο που τιμωρήθηκε, στις περιπτώσεις επιβολής της πειθαρχικής ποινής του προστίμου αποδοχών τεσσάρων (4) μηνών και άνω μέχρι την ποινή της οριστικής παύσης, καθώς και στις περιπτώσεις επιβολής ποινής προστίμου αποδοχών από ένα (1) έως τέσσερις (4) μήνες, εφόσον κατά της απόφασης του πειθαρχικού συμβουλίου έχει ασκηθεί ένσταση υπέρ της διοίκησης.
Όλες οι αποφάσεις των πειθαρχικών συμβουλίων που κρίνουν σε πρώτο βαθμό υπόκεινται σε ένσταση ενώπιον του Δευτεροβάθμιου Πειθαρχικού Συμβουλίου, υπέρ της διοίκησης, κατά τα οριζόμενα στην περίπτωση β’ της επόμενης παραγράφου.
3. Ένσταση ενώπιον του πειθαρχικού συμβουλίου ή του Δευτεροβάθμιου Πειθαρχικού Συμβουλίου δικαιούνται να ασκήσουν:
α) ο υπάλληλος που τιμωρήθηκε και
«β) υπέρ της διοίκησης ή υπέρ του υπαλλήλου, κάθε πειθαρχικώς προϊστάμενος, οι πρόεδροι των συλλογικών οργάνων του άρθρου 119 του παρόντος, ο Υπουργός, καθώς και ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης.»
( Η περίπτωση β’ αντικαταστάθηκε ως άνω με την υποπαρ.ΣΤ.2 της παραγράφου ΣΤ του άρθρου πρώτου του ν.4152/2013,ΦΕΚ Α 107/9.5.2013)
“Άρθρο 142” Προσφυγή 1….2….
3. Δικαίωμα προσφυγής ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας έχει ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης κατά των αποφάσεων του Δευτεροβάθμιου Πειθαρχικού Συμβουλίου που επιβάλλουν τις πειθαρχικές ποινές της προσωρινής παύσης και του υποβιβασμού με αίτημα την επιβολή της πειθαρχικής ποινής της οριστικής παύσης. Το αίτημα πρέπει να στηρίζεται σε συγκεκριμένα στοιχεία του πειθαρχικού φακέλου. Η προθεσμία για την άσκηση προσφυγής αρχίζει από την περιέλευση των πειθαρχικών αποφάσεων στο γραφείο του. Η προσφυγή υπογράφεται από τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης και κατά τη συζήτηση παρίσταται μέλος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους. «Άρθρο 146Α
Συγκρότηση και λειτουργία Δευτεροβάθμιου Πειθαρχικού Συμβουλίου
1. Το Δευτεροβάθμιο Πειθαρχικό Συμβούλιο συγκροτείται με απόφαση του Υπουργού Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, λειτουργεί σε τρία τμήματα και αποτελείται από:
α) β) γ), δ) ε)
8. Τα πειθαρχικά συμβούλια είναι υποχρεωμένα να ενημερώνουν σε τακτά χρονικά διαστήματα το Δευτεροβάθμιο Πειθαρχικό Συμβούλιο για την πορεία και την έκβαση των πειθαρχικών υποθέσεων, από την εισαγωγή τους σε αυτά μέχρι την έκδοση της πειθαρχικής απόφασης. 9 10
11. Το Δευτεροβάθμιο Πειθαρχικό Συμβούλιο λειτουργεί αποκλειστικά ως πειθαρχικό με την επιφύλαξη του άρθρου 95. Κρίνει σε δεύτερο βαθμό, κατά το νόμο και την ουσία και κατ’ εξαίρεση σε πρώτο και τελευταίο βαθμό όταν αυτό προβλέπεται. Το Συμβούλιο αυτό λειτουργεί και ως πειθαρχικό συμβούλιο των ανωτάτων υπαλλήλων του Δημοσίου και των Ν.Π.Δ.Δ. και κρίνει σε πρώτο και τελευταίο βαθμό.
6. Στις διατάξεις του ν. 3074/2002 Γενικός Επιθεωρητής Δημοσίας Διοίκησης, Σώμα Επιθεωρητών Ελεγκτών, Συντονιστικό Όργανο, Αλλοδαποί κλπ (Α’ 296) ορίζονται τα εξής:
Άρθρο 1
«1. Συνιστάται θέση Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης για τη διασφάλιση της εύρυθμης και αποτελεσματικής λειτουργίας της διοίκησης, την παρακολούθηση και αξιολόγηση του έργου των ελεγκτικών σωμάτων της δημόσιας διοίκησης και τον εντοπισμό των φαινομένων διαφθοράς και της κακοδιοίκησης.
2 Ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης α) Μπορεί να διατάσσει, αυτεπαγγέλτως, Μπορεί δε επίσης να ασκεί ένσταση κατά οποιασδήποτε απόφασης των πειθαρχικών οργάνων των φορέων του πρώτου εδαφίου, παραπέμποντας : αα) Στο αμέσως ανώτερο πειθαρχικό όργανο υποθέσεις, για τις οποίες έχει εκδοθεί απόφαση κατώτερου πειθαρχικού οργάνου ββ) Στο οικείο δευτεροβάθμιο πειθαρχικό συμβούλιο υποθέσεις, για
τις οποίες έχει εκδοθεί απόφαση μονομελούς πειθαρχικού οργάνου
ε) στ) 0 η)
Κατά την παρ. 3 α του άρθρου 1 :
Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης διορίζεται πρόσωπο εγνωσμένου κύρους, που διαθέτει υψηλή επιστημονική κατάρτιση και απολαμβάνει ευρείας κοινωνικής αποδοχής….β, Ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης επιλέγεται δε από το Υπουργικό Συμβούλιο, μετά από εισήγηση του Υπουργού Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης και διορίζεται με προεδρικό διάταγμα, που εκδίδεται μετά από πρόταση του ίδιου Υπουργού. Κατά την περ. δ’ της παραγρ. 3 του άρθρου 1 ορίζεται, περαιτέρω, ότι: «Ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης και οι Βοηθοί του κατά την άσκηση των καθηκόντων τους απολαύουν προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας….
Ερμηνεία και εφαρμογή διατάξεων
Από τις προπαρατιθέμενες διατάξεις, ερμηνευόμενες αυτοτελώς και σε συνδυασμό, συνάγονται τα ακόλουθα:
7. Επειδή, ενόψει των ως άνω διατάξεων του ν. 3074/2002 έχει κριθεί ότι ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης ανήκει στην κατηγορία των μετακλητών ανωτάτων διοικητικών υπαλλήλων των εκτός της υπαλληλικής ιεραρχίας θέσεων (ΟλΣ.τ.Ε. 1849/2008). Περαιτέρω, σύμφωνα με την προπαρατεθείσα διάταξη του άρθρου 1 παρ. 2 περ. δ’ του ίδιου νόμου ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης δύναται να ασκεί ενώπιον της κατά νόμο αμέσως ανώτερης πειθαρχικής δικαιοδοσίας «τα προβλεπόμενα από τον νόμο ένδικα μέσα» κατά πειθαρχικών αποφάσεων κατώτερης πειθαρχικής δικαιοδοσίας όπως είναι και η προβλεπόμενη από το άρθρο 14 του Υπαλληλικού Κώδικα ένσταση ενώπιον του δευτεροβάθμιου πειθαρχικού συμβουλίου ( ΣτΕ 1401/2010, 3403/2006). Τέλος, έχει κριθεί ότι η αρμοδιότητα του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης να ασκεί προσφυγές ανάγεται στον εσωτερικό έλεγχο της δημόσιας διοίκησης και αποσκοπεί αποκλειστικά στην προστασία του δημοσίου συμφέροντος (Σ.τ.Ε. 4643/2015)
8. Περαιτέρω, οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές αποτελούν κρατικά όργανα που εκφεύγουν του ιεραρχικού ελέγχου ή της εποπτείας της κεντρικής διοίκησης και υπόκεινται μόνο σε δικαστικό έλεγχο νομιμότητας. Σύμφωνα με την διάταξη του άρθρου 101Α του Συντάγματος κατοχυρώνεται η προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία των μελών των Ανεξάρτητων Αρχών και η διαδικασία εκλογής τους. Η πρόβλεψη όμως αυτή αναφέρεται μόνο στις πέντε συνταγματικά κατοχυρωμένες ανεξάρτητες αρχές 1, όπως αυτό ορίζεται με την παρ. 1 του άρθρου 101Α του Συντάγματος.
9. Εκτός από τις ως άνω ανεξάρτητες διοικητικές αρχές προβλέπονται και νομοθετικά ανεξάρτητες διοικητικές αρχές μεταξύ των οποίων και η ΑΑΔΕ. Η εν λόγω Αρχή απολαμβάνει λειτουργικής ανεξαρτησίας αλλά και διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας χωρίς να υπόκειται σε έλεγχο ή εποπτεία από κυβερνητικά όργανα, κρατικούς φορείς ή άλλες διοικητικές αρχές, ωστόσο προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία σύμφωνα με τον συστατικό της νόμο απολαμβάνουν μόνο ο Πρόεδρος και τα μέλη του Συμβουλίου Διοίκησης, ο Εμπειρογνώμονας και ο Διοικητής κατά την εκτέλεση των καθηκόντων τους (άρθρο 3). Αντίθετα την ίδια ανεξαρτησία δεν απολαμβάνουν οι δημόσιοι υπάλληλοι που στελεχώνουν την Αρχή και οι οργανικές θέσεις των οποίων μεταφέρθηκαν αυτοδικαίως από την καταργηθείσα Γενική Γραμματεία Δημοσίων Εσόδων. Όλοι οι δημόσιοι και με σχέση ιδιωτικού δικαίου υπάλληλοι της ΑΑΔΕ διέπονται από τις διατάξεις του Υπαλληλικού Κώδικα ({start}άρθρο 24 παρ. 3{end} του ν. 4389/2016) πειθαρχικά δε ελέγχονται για πράξεις ή παραλείψεις τους κατ’ εφαρμογή των διατάξεων των άρθρων 103 και επόμενα του ν. 3528/2007 ({start}άρθρο 33{end} του ν. 4389/2016). Ακόμα, όμως και για τα μέλη της ΑΑΔΕ που απολαμβάνουν, προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας, ο συστατικός της νόμος αναθέτει την κίνηση της σε βάρος τους πειθαρχικής δίωξης στον Υπουργό Οικονομικών.
10. Ο πειθαρχικός έλεγχος σε πρώτο βαθμό των υπαλλήλων της ΑΑΔΕ ανατίθεται σε πειθαρχικά όργανα που συνιστώνται και συγκροτούνται με απόφαση του Διοικητή της Αρχής. Επίσης, πειθαρχικό έλεγχο ασκούν στους υπαλλήλους της Αρχής και τα μονομελή πειθαρχικά όργανα όπως ο Διοικητής και οι πειθαρχικοί προϊστάμενοι των υπαλλήλων 2. Η αρμοδιότητα των πειθαρχικών αυτών οργάνων της Αρχής ασκείται κατά τις διατάξεις του άρθρου 120 του Υπαλληλικού Κώδικα. Η παραπομπή της υπόθεσης σε αυτά γίνεται με την κίνηση της πειθαρχικής δίωξης από τον Διοικητή ({start}άρθρο 14 παρ. 2{end} περ στ’ ν. 4389/2016) με ανάλογη εφαρμογή των διατάξεων του ν. 3528/2007 (ΥΚ) κατά τα προβλεπόμενα στην {start}παρ. 2 του άρθρου 33{end} του ν. 4389/2016. Όσον αφορά τα μέλη της Αρχής που απολαμβάνουν προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας, μεταξύ των οποίων και ο Διοικητής αυτής, πειθαρχικά ελέγχονται από Ειδικό Πειθαρχικό Συμβούλιο που συγκροτείται με την συμμετοχή δικαστικών λειτουργών και μελών του κυρίου προσωπικού του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους και την διαδικασία ενώπιον αυτού κινεί ο Υπουργός Οικονομικών ({start}άρθρο 31 παρ. 2{end} περ. στ’ του ν. 4389/2016).
11. Περαιτέρω, αρμόδιο πειθαρχικό όργανο για να κρίνει σε δεύτερο βαθμό το προσωπικό της Αρχής που υπάγεται στην αρμοδιότητα του πειθαρχικού της συμβουλίου ορίζεται το δευτεροβάθμιο πειθαρχικό συμβούλιο του άρθρου 146 Α του v. 3528/2007 ({start}άρθρο 31 παρ. 1{end} περ. β’ ν. 4389/2016). Η ένσταση ενώπιον του δευτεροβάθμιου πειθαρχικού συμβουλίου ασκείται υπέρ της διοίκησης από κάθε πειθαρχικά προϊστάμενο, από τον Υπουργό και από τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης (άρθρο 141 παρ. 3 παρ. β’ ν. 3528/2007), δεδομένου ότι όλες οι αποφάσεις των πειθαρχικών συμβουλίων που κρίνουν σε πρώτο βαθμό υπόκεινται σε ένσταση ενώπιον του δευτεροβάθμιου πειθαρχικού συμβουλίου, υπέρ της διοίκησης (άρθρο 141 παρ. 2 ν. 3528/2007). Επίσης, το πειθαρχικό συμβούλιο της ΑΑΔΕ επιλαμβάνεται υποθέσεων σε δεύτερο βαθμό μετά την άσκηση ένστασης κατά αποφάσεων των μονομελών πειθαρχικών οργάνων, όπως αποφάσεων των πειθαρχικών προϊστάμενων, πλην του Διοικητή, της Αρχής (άρθρα 31 παρία του ν.4389/2016 και 120 παρ.1 α’ του ν. 3528/2007). Η εφαρμογή των διατάξεων του Κώδικα Δημοσίων Πολιτικών Διοικητικών Υπαλλήλων στα θέματα του πειθαρχικού ελέγχου του προσωπικού της Αρχής βρίσκει έρεισμα στις διατάξεις του συστατικού νόμου της Αρχής που παραπέμπουν για την πειθαρχική ευθύνη των υπαλλήλων της Αρχής στις διατάξεις των άρθρων 103 επόμενα του ως άνω Κώδικα (άρθρο 31 και 33 του ν. 4389/2016) σε συνδυασμό με την διάταξη του άρθρου 2 παρ. 2 του ν. 3528/2007.
12. Επίσης, ο πειθαρχικός έλεγχος των υπαλλήλων της Αρχής σε δεύτερο βαθμό από το δευτεροβάθμιο πειθαρχικό συμβούλιο του άρθρου 146 Α του ν. 3528/20016 επιτρέπει περαιτέρω δικαστικό έλεγχο με την άσκηση προσφυγής ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας από τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης. Το δικαίωμα άσκησης προσφυγής αναγνωρίζεται στον τελευταίο με αίτημα την επιβολή της ποινής της οριστικής παύσης.
13. Σημειώνεται, επίσης, ότι, όπως έχει κριθεί, το υπαλληλικό προσωπικό πλήρως και συνταγματικά κατοχυρωμένων αυτοδιοικούμενων νομικών προσώπων (π.χ. ΑΕΙ)3 υπόκειται σε πειθαρχικό έλεγχο που ασκείται σε δεύτερο βαθμό από το δευτεροβάθμιο πειθαρχικό συμβούλιο που συγκροτείται πλέον με απόφαση του Υπουργού Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης ( άρθρο 146 Α του ν. 3528/2007), μετά την άσκηση ένστασης από τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης4. Κατά τον ίδιο λόγο το υπαλληλικό προσωπικό ανεξάρτητων διοικητικών αρχών που απολαμβάνουν (οι αρχές) ανάλογης διοικητικής αυτοτέλειας υπαγόμενες μόνο σε δικαστικό έλεγχο νομιμότητας και σε κοινοβουλευτικό έλεγχο, δύναται κατά τον νόμο να ελέγχεται πειθαρχικά με την άσκηση ένστασης ενώπιον του δευτεροβάθμιου πειθαρχικού συμβουλίου του άρθρου 146 Α του ν. 3528/2007. Το υπαλληλικό προσωπικό της ΑΑΔΕ υπάγεται κατά τις διατάξεις του ιδρυτικού της νόμου στον πειθαρχικό έλεγχο του ως άνω δευτεροβάθμιου πειθαρχικού συμβουλίου που κινείται με την άσκηση, μεταξύ άλλων, ένστασης από τον επιθεωρητή δημόσιας διοίκησης, ενώ ο δικαστικός έλεγχος των αποφάσεων αυτού διασφαλίζεται με το δικαίωμα άσκησης προσφυγής του τελευταίου.
14. Υπό το φως των παρατηρήσεων αυτών και έχοντας υπόψη ότι η ίδρυση, σύσταση και λειτουργία της ΑΑΔΕ στηρίζεται σε διατάξεις του κοινού νομοθέτη (ν. 4389/2016), η ανεξαρτησία που απολαμβάνει η Αρχή εκφεύγοντας του ιεραρχικού ελέγχου ή της εποπτείας της κεντρικής Διοίκησης υποκείμενη μόνο σε κοινοβουλευτικό και δικαστικό έλεγχο νομιμότητας, δεν εμποδίζει τον κοινό νομοθέτη να οργανώσει τον πειθαρχικό έλεγχο των υπαλλήλων της παραπέμποντας στις διατάξεις του Κώδικα Δημοσίων Πολιτικών Υπαλλήλων. Με τον τρόπο αυτό δεν θίγονται οι εγγυήσεις ανεξαρτησίας της ΑΑΔΕ δεδομένου ότι σε πρώτο βαθμό η κίνηση της διαδικασίας πειθαρχικού ελέγχου των υπαλλήλων της Αρχής ανατίθεται στον Διοικητή της και τους Πειθαρχικούς Προϊσταμένους της Αρχής και η υπόθεση κρίνεται από πρωτοβάθμιο πειθαρχικό συμβούλιο που συγκροτείται και συστήνεται με απόφαση του Διοικητή ή από μονομελή πειθαρχικά όργανα της Αρχής, ενώ σε δεύτερο βαθμό η εκδίκαση της υπόθεσης των υπαλλήλων της αρχής διεξάγεται είτε από το πειθαρχικό συμβούλιο της Αρχής είτε από το δευτεροβάθμιο πειθαρχικό συμβούλιο του άρθρου 146 Α του ν. 3528/2007, το οποίο απολαμβάνει των μειζόνων εγγυήσεων αντικειμενικής κρίσης που δέχεται το Συμβούλιο Επικρατείας με την 96/2013 απόφαση της Ολομελείας του. Η τυχόν δε άσκηση προσφυγής κατά της απόφασης του ως άνω δευτεροβάθμιου πειθαρχικού συμβουλίου, από τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης, αφορά αποκλειστικά τις περιπτώσεις επιβολής των πειθαρχικών ποινών της προσωρινής παύσης και του υποβιβασμού με σκοπό την επιβολή της ποινής της οριστικής παύσης, κρίνεται δε από το ανώτατο ακυρωτικό δικαστήριο της Χώρας που παρέχει εγγυήσεις πλήρους ανεξαρτησίας και αμεροληψίας.
15. Με την μεταφορά των υπαλλήλων από την καταργηθείσα Γενική Γραμματεία Δημοσίων Εσόδων στην ΑΑΔΕ δεν μεταβλήθηκε το υπηρεσιακό καθεστώς αυτών ούτε το πειθαρχικό τους δίκαιο, αφού με ρητή διάταξη ({start}άρθρο 33 παρ. 1{end} του ν. 4389/2016) του ιδρυτικού της Αρχής νόμου εξακολουθεί το προσωπικό αυτό να διέπεται από τις διατάξεις (άρθρα 103 επ. του ν. 3528/2007) του Κώδικα Δημοσίων Πολιτικών υπαλλήλων. Οι δε εγγυήσεις προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας αναγνωρίζονται βάσει του ως άνω ιδρυτικού νόμου της Αρχής ({start}άρθρο 3{end} του ν. 4389/2016) αποκλειστικά στα πρόσωπα του Διοικητή, του Εμπειρογνώμονα, του Προέδρου και των μελών του Συμβουλίου Διοίκησης και όχι και σε αυτά του υπαλληλικού προσωπικού της Αρχής. Παρά ταύτα ακόμα και για τα πρόσωπα αυτά που απολαμβάνουν ανεξαρτησίας, ο εν λόγω ιδρυτικός νόμος ({start}άρθρο 33 παρ. 2{end} του ν. 4389/2016) προβλέπει την σε βάρος τους κίνηση της πειθαρχικής δίωξης από τον Υπουργό των Οικονομικών, δηλαδή από όργανο της εκτελεστικής λειτουργίας.
16. Υπό το πρίσμα των ως άνω παρατηρήσεων διαφαίνεται ο σκοπός του ιδρυτικού νόμου της Αρχής να διατηρεί ένα όργανο της Κυβέρνησης, ως μετακλητός υπάλληλος αυτής, το δικαίωμα να ενίσταται κατά των αποφάσεων είτε μονομελών πειθαρχικών οργάνων της Αρχής ενώπιον του πρωτοβάθμιου πειθαρχικού συμβουλίου της ΑΑΔΕ είτε κατά αποφάσεων αυτού ενώπιον του δευτεροβάθμιου πειθαρχικού συμβουλίου του άρθρου 146Α του ν. 3528/2007 και να προσφεύγει κατά ορισμένων αποφάσεων του τελευταίου ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας. Η άσκηση ενστάσεων και προσφυγών από τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης κατά αποφάσεων πειθαρχικών οργάνων και συμβουλίων που αποφαίνονται για την πειθαρχική ευθύνη υπαλλήλων της ΑΑΔΕ δεν υπονομεύει την ανεξαρτησία της, υπό την έννοια ότι ο συστατικός νόμος της Αρχής το επιτρέπει αφενός και αφ’ ετέρου η άσκηση της αρμοδιότητας αυτής ελέγχεται είτε από όργανα της Αρχής είτε από πειθαρχικό συμβούλιο που περιβάλλεται με μείζονες εγγυήσεις αντικειμενικής κρίσης είτε από το ανώτατο ακυρωτικό δικαστήριο.
17. Επίσης, η ερωτώσα υπηρεσία με την υπ’ αριθ. ΔΔΑΔ Δ 1101372 ΕΞ 2017/27.6.2017 εγκύκλιο οδηγία με θέμα την πειθαρχική, ποινική και αστική ευθύνη των υπαλλήλων της ΑΑΔΕ δέχεται ότι πειθαρχική εξουσία στους υπαλλήλους της Αρχής ασκεί και ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης, ο οποίος νομίμως ενίσταται κατά αποφάσεων τόσο των μονομελών πειθαρχικών οργάνων όσο και των συλλογικών πειθαρχικών συμβουλίων που κρίνουν πειθαρχικές υποθέσεις υπαλλήλων της Αρχής σε πρώτο βαθμό.
18. Προκειμένου, εξάλλου, να δύναται ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης να ασκεί ουσιαστικά και αποτελεσματικά τις εν λόγω αρμοδιότητες του άρθρου 141 παρ. 3 περ. β’ και 142 παρ. 3 του ν. 3528/2007 οφείλει η ΑΑΔΕ, με την αρμόδια υπηρεσία της, να κοινοποιεί σε αυτόν τις εκδιδόμενες πειθαρχικές αποφάσεις, να τον ενημερώνει για την πορεία των πειθαρχικών υποθέσεων και των διοικητικών μέτρων που λαμβάνονται σε βάρος υπαλλήλων της και να του χορηγεί τυχόν πορίσματα που συντάσσονται στο πλαίσιο διοικητικής – πειθαρχικής διερεύνησης των υποθέσεων.
Απάντηση
Κατ’ ακολουθία των προεκτεθέντων, επί των τεθέντων ερωτημάτων, το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους (Β’ Τμήμα Διακοπών) γνωμοδοτεί ομοφώνως ως εξής:
1) Μετά την έναρξη ισχύος του ν. 4389/2016 ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης έχει δικαίωμα να ασκεί ένσταση ή προσφυγή κατά πειθαρχικών αποφάσεων που αφορούν υπαλλήλους της ΑΑΔΕ και η Αρχή οφείλει να κοινοποιεί σε αυτόν τις εκδιδόμενες σε βάρος υπαλλήλων της σχετικές πειθαρχικές αποφάσεις.
2) Η ΑΑΔΕ οφείλει να ενημερώνει τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης για την πορεία πειθαρχικών υποθέσεων, την λήψη διοικητικών μέτρων και την χορήγηση πορισμάτων έρευνας που αφορούν το υπαλληλικό προσωπικό της.
ΘΕΩΡΗΘΗΚΕ
Αθήνα 24 Αυγούστου 2017
Ο Πρόεδρος
Ανδρέας Χαρλαύτης
Αντιπρόεδρος ΝΣΚ
