23 χώρες της ΕΕ έχουν ενισχύσει την αμυντική τους συνεργασία, αλλά θα διαπιστώσει ο κόσμος διαφορά. Οι επικριτές επισημαίνουν ότι η “μόνιμη δομημένη συνεργασία” (PESCO) που συμφωνήθηκε στις 13 Νοεμβρίου, είναι σχεδιασμένη “χωρίς αποκλεισμούς” και με “άρθρωση”. Σε απλά αγγλικά, αυτό σημαίνει πως σχεδόν κάθε χώρα της ΕΕ υπέγραψε, αλλά όχι ότι κάθε κυβέρνηση που το έκανε θα συμμετέχει σε κάθε κοινή επιχείρηση ή εξαγορά. Αυτή είναι μια αρκετά ακριβής περιγραφή του πώς λειτουργεί η άμυνα της ΕΕ σήμερα: η συνεργασία υπάρχει σε ad-hoc βάση, σπανίως αποδίδοντας εξοικονόμηση πόρων ή βελτίωση δυνάμεων σε ευρωπαϊκή κλίμακα. Οι σκεπτικιστές θα αντλήσουν από το λεξιλόγιο της PESCO και θα δηλώσουν ότι το μέλλον θα φέρει περισσότερα από τα ίδια.
Η άμεση επίδραση θα είναι πραγματικά περιορισμένη αλλά όχι ασήμαντη. Το καλύτερο που μπορεί να πει κανείς σε αυτό το επίπεδο είναι ότι η PESCO θα βάλει υπό πίεση τις ευρωπαϊκές κυβερνήσεις να δαπανήσουν περισσότερα στην άμυνα. Θα δώσει επίσης στις χώρες της ΕΕ περισσότερους λόγους να συνεργαστούν σε αμυντικές αγορές, κάτι που θα πρέπει να οδηγήσει σε εξοικονόμηση χρημάτων, αλλά η εξοικονόμηση αυτή θα μπορούσε να αντισταθμιστεί εάν επέλθει προστατευτισμός στην αμυντική βιομηχανία της ΕΕ. Τέλος, η PESCO θα μπορούσε να μειώσει το λογαριασμό για τις χώρες που δίνουν τον περισσότερο στρατό στις στρατιωτικές επιχειρήσεις. Αλλά η ΕΕ στο σύνολό της θα ήταν λιγότερο πιθανό να ξεκινήσει επιχειρήσεις από μόνη της, καθώς οι χώρες που προηγουμένως δεν συνεισέφεραν, τώρα θα κληθούν να μοιραστούν το κόστος.
Με βάση τους νέους κανόνες, αυτές οι χώρες που δεν αυξάνουν τις αμυντικές τους δαπάνες θα πρέπει να αρχίσουν να το κάνουν “τακτικά”, διαφορετικά θα έρθουν αντιμέτωπες με την ταπείνωση της αναστολής από την PESCO. Ο κανόνας δεν είναι στεγανό. Η διατύπωση επιτρέπει στις κυβερνήσεις το περιθώριο για περιστασιακές περικοπές και δεσμεύει τα κράτη που συμμετέχουν σε αυξήσεις “σε πραγματικούς όρους”, που σημαίνει ότι οι δαπάνες ως ποσοστό επί του ΑΕΠ θα μπορούσαν στην πραγματικότητα να μειωθούν (εάν οι οικονομίες αναπτυχθούν ταχύτερα από τις αμυντικές δαπάνες). Οι περισσότερες χώρες της ΕΕ έχουν αυξήσει τις δαπάνες ως απάντηση στην τρομοκρατία, στον πόλεμο στην Ουκρανία και στις αμερικανικές πιέσεις. Αλλά δεν αυξάνουν όλοι τους προϋπολογισμούς τους και εκείνοι που δεν προχωρούν καν σε αυξήσεις σε πραγματικό χρόνο, όπως η Κροατία, θα έχουν τώρα επιπρόσθετους λόγους να αντιστρέψουν τις περικοπές δαπανών.
Πολλές από τις ίδιες χώρες έχουν ήδη δεσμευτεί στο ΝΑΤΟ να δαπανήσουν τουλάχιστον το 2% του ΑΕΠ τους στην άμυνα μέχρι το 2024, επομένως με μια πρώτη ματιά, μια νέα δέσμευση στην ΕΕ φέρνει λίγη πρόσθετη αξία. Αλλά ο στόχος του ΝΑΤΟ είναι μη δεσμευτικός: δεν έρχεται μόνο η πίεση στις κυβερνήσεις με τη μορφή της έννοιας της τιμής και της συχνής έκπτωσης των ΗΠΑ. Η ευρωπαϊκή δέσμευση, μολονότι είναι λιγότερη ρητή από αυτή του ΝΑΤΟ, φέρει μια ποινή για όσους παραβιάζουν τους κανόνες, κάτι στο οποίο θα πρέπει να δοθεί προσοχή.
Θα δαπανηθούν με σύνεση αυτά τα λεφτά; Η αύξηση των αμυντικών δαπανών έχει μικρή σημασία εάν οι προϋπολογισμοί προχωρούν προς το να προστατεύουν τους εθνικούς πρωταθλητές εις βάρος της ποιότητας και του προσιτού οικονομικά. Η PESCO αντιμετωπίζει αυτόν τον κίνδυνο με το να προσπαθεί να πείσει τα συμμετέχοντα κράτη να προχωρούν σε αγορές όπλων από κοινού. Καλεί τις χώρες να συνάπτουν ατομικά συμβόλαια μόνο εάν δεν μπορούν να βρεθούν συνεργάτες. Και δεσμεύει τα μέλη να εναρμονίζουν τις στρατιωτικές τους απαιτήσεις προκειμένου εξομαλύνουν το δρόμο για τις κοινές αγορές (διαφωνίες για τις προδιαγραφές είναι συχνά ένας λόγος για τον οποίο οι χώρες το κάνουν μόνες τους). Ενώ οι συλλογικές συμβάσεις μοιράζουν το κόστος της συναλλαγής -για παράδειγμα, τα λεφτά που δαπανώνται για διαβουλεύσεις και δικηγόρους αυξάνονται- μια καλά δομημένη κοινή αγορά μεταφράζεται κατ’ αρχήν σε χαμηλότερο κόστος ανά μονάδα. Που σημαίνει ότι οι χώρες της ΕΕ θα πρέπει να είναι σε θέση να αγοράσουν περισσότερα για τα ίδια ή ακόμη και λιγότερα χρήματα.
Το έγγραφο που συμφωνήθηκε στις 13 Νοεμβρίου, δεσμεύει επίσης τις χώρες να παράσχουν ειδική μεταχείριση στις ευρωπαϊκές εταιρείες άμυνας. Αυτό είναι ένα σήμα για την ενίσχυση των ανησυχιών αυτών των εταιρειών, όχι αβάσιμα, ότι η αμερικανική αγορά δεν είναι πλήρως ανοιχτή στις ευρωπαϊκές επιχειρήσεις, ενώ οι αμερικανικές εταιρείες πουλάνε ελεύθερα στην Ευρώπη. Η επιθυμία να ισορροπήσουν οι όροι είναι κατανοητοί, αλλά εάν οι αμερικανικές εταιρείες δεν έχουν και αυτές πρόσβαση επί ίσοις όροις, θα μειωθεί και ο αριθμός των προμηθευτών στις ευρωπαϊκές κυβερνήσεις. Η αμυντική αγορά γίνεται αγορά των πωλητών, με τους υπόλοιπους προμηθευτές να είναι σε θέση να απαιτήσουν υψηλότερη τιμή.
Η συμφωνία PESCO θέτει επίσης ενδεχομένως την ΕΕ και το ΝΑΤΟ σε μια πορεία προς τον ανταγωνισμό για τις αμυντικές δαπάνες των κρατών-μελών. Ζητά από τις κυβερνήσεις να δώσουν προτεραιότητα στην αγορά εκείνου του αμυντικού εξοπλισμού που έχουν αναγνωρίσει οι ευρωπαϊκές στρατιωτικές αρχές ότι χρειάζεται επειγόντως. Αλλά η “λίστα αγορών” τους δεν συμπίπτει πλήρως με αυτή που έχει εκπονηθεί από τους σχεδιαστές της συμμαχίας. Και η ΕΕ και το ΝΑΤΟ θέλουν οι χώρες να αγοράσουν περισσότερα εποπτικά αεροσκάφη αέρους-εδάφους, περισσότερα πλοία μεταφοράς και αεροπλάνα και να επενδύσει αρκετά στην κυβερνοάμυνα -αλλά οι επιτελείς του ΝΑΤΟ επίσης τονίζουν την ανάγκη για βαρύ οπλισμό, αντιπυραυλική άμυνα, καθώς και συστήματα ελέγχου. Οι 22 χώρες που ανήκουν και στους δύο οργανισμούς έρχονται αντιμέτωπες με την επιλογή μεταξύ ανταγωνιστικών προσδοκιών. Η ΕΕ και το ΝΑΤΟ πρέπει να αρχίσουν να συντονίζουν τον σχεδιασμό των ικανοτήτων τους πολύ πιο στενά, όπως έχει προτείνει το νέο έγγραφο Ευρωπαϊκού Δικτύου Ηγεσίας.
ΤΟ μεγαλύτερο δυνατό όφελος της PESCΟ θα μπορούσε να βρίσκεται στο πεδίο επιχειρήσεων. Η ΕΕ, όπως το ΝΑΤΟ, δυσκολεύεται να πείσει τα κράτη-μέλη να συνεισφέρουν με δυνάμεις. Για να αντιμετωπίσει το πρόβλημα, η ΕΕ δημιούργησε αφοσιωμένες “ομάδες μάχης” το 2007. ΟΙ χώρες συμβάλλουν εκ περιτροπής δυνάμεις σε αυτές. Οι ομάδες μάχης υποτίθεται ότι είναι η ευρωπαϊκή δύναμη όταν προκύψει ανάγκη για μια στρατιωτική παρέμβαση.
Αλλά οι ομάδες μάχης δεν χρησιμοποιήθηκαν ποτέ, εν μέρει επειδή το μεγαλύτερο μέρος του κόστους της ανάπτυξης θα έπεφτε στις κυβερνήσεις εκείνες που θα τύχαινε να συνεισφέρουν περιστασιακά -δεν αποτελεί έκπληξη ότι οι χώρες αυτές άσκησαν βέτο ια να αποφύγουν τις δαπάνες. Η PESCO τώρα δεσμεύει τις συμμετέχουσες χώρες σε μια φιλόδοξη επέκταση της κοινής χρηματοδότησης των επιχειρήσεων της ΕΕ. Αυτό έχει νόημα. Οι χώρες που συνεισφέρουν στις ομάδες μάχης δεν θα πρέπει να έρχονται αντιμέτωπες με αυξημένες δαπάνες απλώς και μόνο επειδή έτυχε να είναι η σειρά τους.
Ένας νέος μηχανισμός χρηματοδότησης δεν θα θέσει τέλος στην απροθυμία των κρατών-μελών να συνεισφέρουν δυνάμεις στις επιχειρήσεις. Οι κυβερνήσεις θα συνεχίσουν να ανησυχούν για τις απώλειες, και οι χώρες της ΕΕ θα συνεχίσουν να διαφωνούν σχετικά με το ποιες απειλές δικαιολογούν τη χρήση βίας και ποιες όχι. Η ενιαία χρηματοδότηση, με την κατανομή του κόστους μεταξύ των μελών της ΕΕ, ίσως παραδόξως καταστήσει πιο δύσκολη την δημιουργία συναίνεσης για νέες αποστολές επειδή περισσότερες κυβερνήσεις θα μοιράζονται τώρα το κόστος.
Αλλά αυτό που θα μπορούσε να πετύχει η PESCO είναι να δώσει τέλος στην ευρέως διαδεδομένη πρακτική, ιδιαίτερα μεταξύ των μικρών και μεσαίων χωρών της ΕΕ, των κυβερνήσεων που εγκρίνουν μια αποστολή επί της αρχής, χωρίς να έχουν καμία πρόθεση να συνεισφέρουν με δυνάμεις. Οι μεγαλύτερες χώρες που τείνουν να φέρουν τους περισσότερους κινδύνους και τα μεγαλύτερα κόστη από τις επιχειρήσεις της ΕΕ θα δουν τις δαπάνες τους να αντισταθμίζονται με μεγαλύτερη γενναιοδωρία από τους κοινούς προϋπολογισμούς -αν και θα αντιμετωπίσουν ένα πιο δύσκολο έργο στο να πείσουν τις άλλες χώρες της ΕΕ να συμφωνήσουν.
