Η Επιτροπή χαιρέτισε την έναρξη ισχύος νέων κανόνων που υποχρεώνουν τα κράτη μέλη να παρέχουν στις φορολογικές αρχές πρόσβαση στα δεδομένα που συλλέγονται στο πλαίσιο της νομοθεσίας κατά της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες.
Από την 1η Ιανουαρίου 2018, οι εθνικές φορολογικές αρχές θα έχουν άμεση πρόσβαση σε πληροφορίες σχετικά με τους πραγματικούς δικαιούχους εταιρειών, καταπιστεύματα και άλλες οντότητες, καθώς και αρχεία καταλληλότητας πελατών για τις επιχειρήσεις. Οι νέες ρυθμίσεις πρέπει να δώσουν σημαντική ώθηση στις φορολογικές αρχές για την καταπολέμηση των τύπων δομών που επισημάνθηκαν στα «Paradise papers».
Ο Pierre Moscovici, αρμόδιος Επίτροπος Οικονομικών και Δημοσιονομικών Υποθέσεων, Φορολογίας και Τελωνείων, δήλωσε: “Θέλουμε να δώσουμε στις φορολογικές αρχές κρίσιμες πληροφορίες για τα άτομα που βρίσκονται πίσω από οποιαδήποτε εταιρεία ή εμπιστοσύνη. Αυτό είναι απαραίτητο για να μπορέσουν να εντοπίσουν την φοροδιαφυγή. Για το σκοπό αυτό, οι φορολογικές αρχές θα έχουν πλέον πρόσβαση σε πληροφορίες κατά της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες. ”
Οι νέοι τροποποιημένοι κανόνες, που περιλαμβάνονται στην οδηγία για τη διοικητική συνεργασία (οδηγία 2011/16/ΕΕ), θα παρέχουν στις φορολογικές αρχές την απαραίτητη πρόσβαση και θα τους επιτρέπουν να αντιδρούν γρήγορα και αποτελεσματικά σε περιπτώσεις φοροδιαφυγής και φοροαποφυγής.
Βρυξέλλες, 18.12.2017
COM(2017) 781 final
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ
για την εφαρμογή της οδηγίας 2011/16/ΕΕ σχετικά με τη διοικητική συνεργασία στον τομέα της άμεσης φορολογίας.
{SWD(2017) 462 final}
1.ΕΙΣΑΓΩΓΗ
Η βαθύτερη και δικαιότερη εσωτερική αγορά αποτελεί μία από τις κορυφαίες προτεραιότητες της Ευρώπης. Για την επίτευξη αυτού του στόχου, η Ένωση χρειάζεται ένα πλαίσιο για την αποτελεσματική και αποδοτική συνεργασία μεταξύ των φορολογικών διοικήσεων των κρατών μελών. Η Ευρωπαϊκή Ένωση και τα κράτη μέλη της έχουν δεσμευτεί να ενισχύσουν την καταπολέμηση της διασυνοριακής φορολογικής απάτης, της φοροδιαφυγής και της φοροαποφυγής και είναι αποφασισμένοι να διασφαλίσουν ότι τα κέρδη φορολογούνται στον τόπο όπου δημιουργούνται. Ωστόσο, για να είναι επιτυχείς οι δράσεις πολιτικής, είναι ουσιαστικής σημασίας η αποτελεσματική εφαρμογή στην πράξη.
Η διοικητική συνεργασία είναι καίριας σημασίας. Η ύπαρξη 28 χωριστών φορολογικών διοικήσεων που εργάζονται μεμονωμένα δεν μπορεί να αποτελεί επιλογή. Ενώ η φορολογία παραμένει ακόμη σε μεγάλο βαθμό εθνικό ζήτημα, το οικονομικό περιβάλλον έχει γίνει πιο παγκοσμιοποιημένο, κινητό και ψηφιακό. Οι επιχειρήσεις μπορούν να μεταφέρουν διασυνοριακά τα κέρδη τους, οι φορολογούμενοι μπορούν να αποκτούν εισόδημα από το εξωτερικό χωρίς να φορολογούνται και οι φορολογικές αποφάσεις ενός κράτους μέλους μπορούν να έχουν επιπτώσεις στις φορολογικές βάσεις των άλλων κρατών μελών. Για να εξασφαλιστεί ότι όλοι οι πολίτες και οι επιχειρήσεις συμβάλλουν στον βαθμό που τους αναλογεί στο σωστό κράτος, η Ευρώπη χρειάζεται υψηλό βαθμό συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών.
Μεγάλη πρόοδος έχει συντελεστεί μετά την έκδοση της οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με τη διοικητική συνεργασία στον τομέα της φορολογίας 2011/16/ΕΕ («η οδηγία» ή «ΟΔΣ»). Αυτή η οδηγία αποτελεί καθοριστική εξέλιξη στο πλαίσιο συνεργασίας της ΕΕ. Αντικατέστησε την οδηγία περί της αμοιβαίας συνδρομής 77/799/ΕΟΚ (ΟΑΣ).
Οι βελτιώσεις που επέφερε η οδηγία αφορούσαν ειδικότερα:
i) τη διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής, ώστε να περιλαμβάνει όλες τις πληροφορίες οι οποίες είναι πιθανό να αφορούν όχι μόνο τους άμεσους φόρους αλλά και όλους τους έμμεσους φόρους εκτός του ΦΠΑ και των ειδικών φόρων κατανάλωσης,
ii) την ευθυγράμμιση των προτύπων της ΕΕ με το άρθρο 26 παράγραφοι 4 και 5 του υποδείγματος φορολογικής σύμβασης του ΟΟΣΑ που διασφαλίζει, μεταξύ άλλων, την ανταλλαγή, ακόμη και ελλείψει εγχώριου συμφέροντος,
iii) την ενίσχυση της αυτόματης ανταλλαγής πληροφοριών, iv) την πρόβλεψη προθεσμιών, νέων τυποποιημένων εντύπων και ασφαλούς διαύλου για την ανταλλαγή πληροφοριών και
v) την υποχρέωση των κρατών μελών που συμμετέχουν σε ευρύτερη συνεργασία με τρίτη χώρα να παρέχουν το ίδιο επίπεδο συνεργασίας σε όλα τα άλλα κράτη μέλη που επιθυμούν να συμμετάσχουν στην ευρύτερη αυτή αμοιβαία συνεργασία.
Από τότε, προκειμένου να αντιμετωπιστούν συγκεκριμένες προκλήσεις που συναντούσαν οι φορολογικές διοικήσεις των κρατών μελών, η οδηγία τροποποιήθηκε τέσσερις φορές μέσω τροποποιητικών οδηγιών, με στόχο την ενίσχυση της διοικητικής συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών. Η οδηγία 2014/107/EE (ΟΔΣ2) εισήγαγε την αυτόματη ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με τους χρηματοοικονομικούς λογαριασμούς· η οδηγία 2015/2376/ΕΕ (ΟΔΣ3), για την αυτόματη ανταλλαγή φορολογικών αποφάσεων και εκ των προτέρων συμφωνιών ενδοομιλικής τιμολόγησης· η οδηγία 2016/881/ΕΕ (ΟΔΣ4), για την αυτόματη ανταλλαγή εκθέσεων ανά χώρα· η οδηγία 2016/2258/ΕΕ (ΟΔΣ5) η οποία, σε αντίθεση με τις προηγούμενες τροποποιητικές οδηγίες, δεν διευρύνει το πεδίο εφαρμογής της αυτόματης ανταλλαγής πληροφοριών, αλλά εξασφαλίζει ότι οι φορολογικές αρχές έχουν πρόσβαση σε πληροφορίες σχετικά με τον πραγματικό δικαιούχο, οι οποίες συλλέγονται σύμφωνα με τη νομοθεσία για την καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες.
Το σχήμα 1 παρουσιάζει τη διαχρονική εξέλιξη.
Σχήμα 1: Έκδοση και εφαρμογή βασικών διατάξεων για τη διοικητική συνεργασία στον τομέα της άμεσης φορολογίας
2.Η ΕΚΘΕΣΗ
Το άρθρο 27 της οδηγίας απαιτεί έκθεση σχετικά με την εφαρμογή της ανά πενταετία από την 1η Ιανουαρίου 2013. Θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη μαζί με το συνοδευτικό έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής που έχει καταρτιστεί με βάση τις πληροφορίες που παρέχουν τα κράτη μέλη μέσω ερωτηματολογίων και στατιστικών στοιχείων από το 2013. Το έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής περιγράφει τα κύρια πορίσματα της έκθεσης και διατυπώνει τα βασικά χαρακτηριστικά της ανανεωμένης ευρωπαϊκής προσέγγισης όσον αφορά τη διοικητική συνεργασία για δίκαιη φορολογία στην ΕΕ.
Η επανεξέταση καλύπτει όλες τις βασικές διατάξεις της ΟΔΣ που ισχύουν. Οι πιο πρόσφατες διατάξεις όσον αφορά την αυτόματη ανταλλαγή πληροφοριών που εισήχθησαν στην αρχική ΟΔΣ μέσω τροποποιητικών οδηγιών (δηλ. ΟΔΣ2 – ΟΔΣ3 – ΟΔΣ4) δεν καλύπτονται, διότι κατά τη σύνταξη της έκθεσης οι ανταλλαγές δυνάμει των ΟΔΣ2 και ΟΔΣ3 έχουν μόλις αρχίσει, ενώ οι ανταλλαγές δυνάμει της ΟΔΣ4 δεν έχουν ακόμη πραγματοποιηθεί. Το παρακάτω διάγραμμα παρουσιάζει τις ημερομηνίες των πρώτων ανταλλαγών, αντίστοιχα.
Βάσει του άρθρου 8β της οδηγίας, απαιτείται δεύτερη έκθεση πριν από την 1η Ιανουαρίου 2019, η οποία θα παρέχει επισκόπηση και αξιολόγηση των στατιστικών στοιχείων και των πληροφοριών που έχουν ληφθεί σύμφωνα με την παράγραφο 1 του εν λόγω άρθρου. Αυτή καλύπτει στατιστικά στοιχεία σχετικά με τις αυτόματες ανταλλαγές βάσει των άρθρων 8 και 8α (δηλ. θα καλύπτονται οι ανταλλαγές δυνάμει των ΟΔΣ1, ΟΔΣ2 και ΟΔΣ3) για θέματα όπως οι διοικητικές και λοιπές σχετικές δαπάνες για την αυτόματη ανταλλαγή πληροφοριών και τα οφέλη από αυτήν, καθώς και οι σχετικές πρακτικές πτυχές.
Η εφαρμογή της οδηγίας και οι προσπάθειες για την ενίσχυση της διοικητικής συνεργασίας εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης αντιπροσωπεύουν τα υψηλότερα πρότυπα συνεργασίας μεταξύ των φορολογικών διοικήσεων παγκοσμίως. Ωστόσο, ορισμένα ζητήματα παραμένουν. Υπάρχουν περιθώρια περαιτέρω βελτίωσης της διοικητικής συνεργασίας, για να διασφαλιστεί ότι τα κράτη μέλη και η Ευρωπαϊκή Ένωση εξακολουθούν να ηγούνται του παγκόσμιου κινήματος για δικαιότερο και διαφανέστερο φορολογικό σύστημα.
3.ΚΥΡΙΑ ΠΟΡΙΣΜΑΤΑ
Το έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής περιέχει ποιοτικές και ποσοτικές πληροφορίες σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας 2011/16/ΕΕ. Εξετάζει τις βασικές διατάξεις της οδηγίας, ιδίως την ανταλλαγή πληροφοριών (EOI) στις διάφορες μορφές της —κατόπιν αιτήματος (EOIR), αυθόρμητη (SEOI) και αυτόματη (AEOI). Καλύπτει επίσης άλλες μορφές συνεργασίας, όπως η παρουσία σε διοικητικές υπηρεσίες και η συμμετοχή σε διοικητικές έρευνες, οι ταυτόχρονοι έλεγχοι και τα αιτήματα κοινοποίησης, και οι γενικοί όροι οι οποίοι διέπουν τη διοικητική συνεργασία στον τομέα της άμεσης φορολογίας.
Βασίζεται σε πληροφορίες και δεδομένα που συλλέχθηκαν μέσω ερωτηματολογίων και στατιστικών στοιχείων από τα κράτη μέλη σχετικά με τις προσπάθειές τους για την εφαρμογή της οδηγίας, καθώς και σχετικά με τις πρακτικές εμπειρίες από τη συνεργασία με άλλα κράτη μέλη.
Από την ανάλυση των πληροφοριών που συλλέχθηκαν από τα κράτη μέλη, τρία κύρια πορίσματα προκύπτουν από αυτήν την έκθεση:
-οι διατάξεις της ΟΔΣ έχουν εφαρμοστεί, όμως όχι πάντοτε αποτελεσματικά·
-η εφαρμογή της ανταλλαγής πληροφοριών δυνάμει της ΟΔΣ έχει οδηγήσει σε μεγάλη αύξηση του όγκου δεδομένων που πρέπει να διαχειρίζονται οι φορολογικές διοικήσεις —όμως κατά μέσο όρο η διαχειριστική τους ικανότητα δεν έχει αυξηθεί με τον ίδιο ρυθμό·
-η αξιολόγηση των οφελών της ΟΔΣ πραγματοποιείται σε πολύ πρώιμο στάδιο.
Οι διατάξεις της ΟΔΣ έχουν εφαρμοστεί, όμως όχι πάντοτε αποτελεσματικά
Βάσει των πληροφοριών που παρείχαν τα κράτη μέλη, συνολικά η ΟΔΣ εφαρμόστηκε όπως θα έπρεπε. Ωστόσο, προσδιορίστηκαν οι παρακάτω τομείς βελτιώσεων για την ορθή εφαρμογή της οδηγίας:
Παρά τις προσπάθειες συμμόρφωσης με τις προθεσμίες που ορίζει η οδηγία, η ανταλλαγή πληροφοριών κατόπιν αιτήματος (EOIR) δεν είναι τόσο έγκαιρη όσο θα έπρεπε. Η οδηγία ορίζει προθεσμίες για την απάντηση σε αιτήματα παροχής πληροφοριών, αλλά αναγνωρίζει την ύπαρξη ειδικών περιπτώσεων στις οποίες μπορούν να συμφωνηθούν ειδικά διαφορετικές προθεσμίες. Ωστόσο, η έγκαιρη υποβολή των απαντήσεων είναι ιδιαίτερα σημαντική για την εξασφάλιση αποτελεσματικής συνεργασίας. Οι διατάξεις της ΟΔΣ είναι πολύ σαφείς όσον αφορά αυτό το θέμα: οι πληροφορίες πρέπει να παρέχονται το ταχύτερο δυνατόν, αφού μια καθυστερημένη απάντηση μπορεί να είναι λιγότερο χρήσιμη για το αιτούν κράτος μέλος. Όπως προκύπτει από το τμήμα 5 του εγγράφου εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής, επί του παρόντος δεν απαντώνται όλα τα αιτήματα παροχής πληροφοριών εντός της προθεσμίας που ορίζεται στην οδηγία 1 .
Μέσω της αυθόρμητης ανταλλαγής πληροφοριών (SEOI), τα κράτη μέλη ανταλλάσσουν πληροφορίες οι οποίες ενδέχεται να έχουν σημασία για τη διοίκηση άλλου κράτους μέλους και την επιβολή της εγχώριας νομοθεσίας. Οι πληροφορίες που παρέχονται αυθόρμητα θα πρέπει να είναι αποτελεσματικές, αφού επιλέγονται από τους φορολογικούς υπαλλήλους με βάση τη δική τους πρακτική εμπειρία και εμπειρογνωμοσύνη στον τομέα της είσπραξης φόρων. Ωστόσο, επειδή δεν παρέχεται τακτικά ανατροφοδότηση, δεν είναι δυνατό να εκτιμηθεί η αποτελεσματικότητα των πληροφοριών που ανταλλάσσονται. Όπως αναφέρθηκε στο τμήμα 7 του εγγράφου εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής, ορισμένες πληροφορίες ανταλλάχθηκαν αυθόρμητα τα προηγούμενα έτη, αλλά η SEOI δεν ήταν τόσο αποτελεσματική όσο θα μπορούσε να είναι, ιδίως όσον αφορά τις διασυνοριακές φορολογικές αποφάσεις και τις εκ των προτέρων συμφωνίες ενδοομιλικής τιμολόγησης. Η υπόθεση LuxLeaks κατέδειξε σαφώς ότι η διοικητική συνεργασία σε αυτόν τον τομέα δεν λειτουργούσε και το 2015 η Επιτροπή πρότεινε την ΟΔΣ3 που υποχρεώνει τα κράτη μέλη να ανταλλάσσουν αυτόματα πληροφορίες σχετικά με τις φορολογικές αποφάσεις τους.
Οι πρώτες διατάξεις (ΟΔΣ1) για την υποχρεωτική αυτόματη ανταλλαγή πληροφοριών (AEOI) άρχισαν να ισχύουν από την 1η Ιανουαρίου 2015 για πέντε κατηγορίες εισοδήματος και κεφαλαίου, συγκεκριμένα: εισόδημα από απασχόληση, αμοιβές διοικητικών στελεχών, ορισμένα προϊόντα ασφάλειας ζωής, συντάξεις και κυριότητα ακίνητης περιουσίας και εισόδημα από αυτήν. Ωστόσο, με βάση τις πληροφορίες που ελήφθησαν, δεν υπάρχουν σαφή αποδεικτικά στοιχεία της πραγματικής χρήσης των εν λόγω πληροφοριών. Ακόμη και αν η πλειονότητα των κρατών μελών δήλωσαν ότι ανοίγουν τα αρχεία μαζικών πληροφοριών κατά την παραλαβή τους, φαίνεται ότι πολλά κράτη μέλη αντιμετωπίζουν προβλήματα όσον αφορά τη χρήση των εν λόγω πληροφοριών για διάφορους λόγους, μεταξύ άλλων λόγω έλλειψης πόρων ή έλλειψης αυτοματοποιημένων διαδικασιών αναγνώρισης φορολογουμένων, όπως αναφέρεται στο τμήμα 6 του εγγράφου εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής.
Η οδηγία ορίζει τρόπους συνεργασίας εκτός της ανταλλαγής πληροφοριών. Προβλέπει τη δυνατότητα των φορολογικών διοικήσεων να συμφωνούν διμερώς για την παρουσία των υπαλλήλων τους στην επικράτεια άλλου κράτους μέλους. την πραγματοποίηση ταυτόχρονων φορολογικών ελέγχων από δύο ή περισσότερα κράτη μέλη σε φορολογούμενους κοινού ενδιαφέροντος· ενώ οι φορολογικές διοικήσεις μπορούν και να ζητήσουν τη συνεργασία φορολογικών αρχών άλλων κρατών μελών για να εξασφαλίσουν ότι οι φορολογούμενοι, ανεξάρτητα από τον τόπο εγκατάστασής τους, θα ενημερώνονται για τις αποφάσεις και τις πράξεις που αφορούν τις φορολογικές τους υποχρεώσεις. Ωστόσο, σε σύγκριση με την έκταση της διασυνοριακής δραστηριότητας στην Ευρώπη ή με τον συνολικό αριθμό ελέγχων που διενεργούν οι φορολογικές διοικήσεις 2 , η διοικητική συνεργασία βάσει αυτών των διατάξεων είναι περιορισμένη, όπως φαίνεται στα τμήματα 8 και 9 του εγγράφου εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής, ενώ θα μπορούσε να είναι ευρύτερη. Η μεγαλύτερη συνεργασία θα συνεπάγεται επίσης μεγαλύτερη φορολογική βεβαιότητα για τους διασυνοριακούς φορολογούμενους, αν καταστήσει πιο συνεπή και προβλέψιμο τον τρόπο με τον οποίο τους ελέγχουν οι διάφορες φορολογικές διοικήσεις.
Η ανταλλαγή πληροφοριών δυνάμει της ΟΔΣ έχει οδηγήσει σε μεγάλη αύξηση του όγκου δεδομένων που πρέπει να διαχειρίζονται οι φορολογικές διοικήσεις —όμως η διαχειριστική τους ικανότητα δεν έχει αυξηθεί με τον ίδιο ρυθμό
Ο όγκος των πληροφοριών που ανταλλάχθηκαν στο πλαίσιο της ΟΔΣ ήταν σημαντικός —και μετά την πραγματική εφαρμογή πρόσθετων διατάξεων για την αυτόματη ανταλλαγή πληροφοριών θα είναι ακόμη σημαντικότερος. Ωστόσο, οι πόροι που προορίζονται για τη διαχείριση αυτής της ροής παρέμειναν περιορισμένοι.
Σύμφωνα με τις πληροφορίες που παρέχουν οι φορολογικές διοικήσεις των κρατών μελών, ο αριθμός του προσωπικού των φορολογικών υπηρεσιών που ασχολείται αποκλειστικά με τη διοικητική συνεργασία της ΕΕ στην κεντρική υπηρεσία διασύνδεσης (CLO) κυμαίνεται από 1 έως 5 υπαλλήλους στα περισσότερα κράτη μέλη, όπως αναφέρεται στο τμήμα 4 του εγγράφου εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής. Αυτός ο αριθμός δεν αντιπροσωπεύει όλο το προσωπικό που ασχολείται με τη διοικητική συνεργασία, αλλά δεν έχει αναφερθεί σημαντική αύξηση του προσωπικού της CLO με την πάροδο του χρόνου, ενώ η διοικητική συνεργασία έχει διευρύνει το πεδίο εφαρμογής της και έχει εξελιχθεί σε μεγάλο βαθμό σε πολύ σύντομο χρονικό διάστημα. Σε σύγκριση με τα συνολικά επίπεδα στελέχωσης των φορολογικών διοικήσεων στα κράτη μέλη, αυτά τα στοιχεία καταδεικνύουν ελάχιστη επένδυση στον τομέα της διοικητικής συνεργασίας της ΕΕ από πολλά κράτη μέλη.
Οι πόροι τεχνολογίας πληροφοριών (ΤΠ) που χρησιμοποιούνται στα κράτη μέλη έχουν διατεθεί κυρίως για τη δημιουργία του ασφαλούς περιβάλλοντος για τις αυτόματες ανταλλαγές. Οι εργασίες ΤΠ που θα καταστήσουν δυνατή την αυτοματοποιημένη χρήση των λαμβανόμενων πληροφοριών μόλις έχουν ξεκινήσει. Σύμφωνα με τα κράτη μέλη, όπως αναφέρεται στο τμήμα 6 του εγγράφου εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής, οι φορολογικές διοικήσεις εξακολουθούν να δυσκολεύονται να λύσουν το πρόβλημα της αυτόματης αντιστοίχισης των δεδομένων για το εισόδημα τα οποία αποκτώνται μέσω της αυτόματης ανταλλαγής πληροφοριών με τη δική τους φορολογική βάση δεδομένων.
Η αξιολόγηση των οφελών της ΟΔΣ πραγματοποιείται ακόμα σε πολύ πρώιμο στάδιο
Ο στόχος της ΟΔΣ είναι, μέσω της βελτίωσης της διαθεσιμότητας των δεδομένων και της συνεργασίας, να υπάρχει λιγότερη διασυνοριακή φοροδιαφυγή, φορολογική απάτη και φοροαποφυγή. Ωστόσο, σχεδόν πέντε έτη μετά την έναρξη ισχύος της, λίγα στοιχεία είναι γνωστά σχετικά με τα πραγματικά αποτελέσματα της εφαρμογής της ΟΔΣ όσον αφορά αυτό το θέμα.
Η Επιτροπή απαιτεί δεδομένα σε ετήσια βάση σχετικά με την αξία των φορολογικών οφελών που προκύπτουν από τη διοικητική συνεργασία, ανεξάρτητα από τη μορφή της, αλλά λίγες φορολογικές διοικήσεις είναι σε θέση να παρέχουν ή να εκτιμούν τις εν λόγω πληροφορίες. Είναι γενικά παραδεκτό ότι οι εν λόγω πληροφορίες, τόσο από νομισματικής άποψης όσο και από άποψης συμπεριφοράς, θα ήταν χρήσιμες αν προσδιορίζονταν ποσοτικά με αξιόπιστο τρόπο. Ωστόσο, τα κράτη μέλη δυσκολεύονται να συνδέσουν τα εν λόγω δεδομένα με τη διοικητική συνεργασία αντί, για παράδειγμα, με άλλες εθνικές πρωτοβουλίες συμμόρφωσης. Επιπλέον, είναι δύσκολο να προσδιοριστεί ποσοτικά το αποτρεπτικό αποτέλεσμα της αυξημένης συνεργασίας.
4.ΜΕΛΛΟΝΤΙΚΗ ΠΟΡΕΙΑ
Βάσει των πληροφοριών που συλλέχθηκαν και της ανάλυσης που πραγματοποιήθηκε, η Επιτροπή θεωρεί ότι απαιτείται βελτιωμένη και διαφανέστερη προσέγγιση στην ΕΕ, ώστε να εξασφαλίζεται ότι η διοικητική συνεργασία συμβάλλει, και διαπιστώνεται ότι συμβάλλει, στον γενικό στόχο της δίκαιης φορολογίας για όλους. Τα μέτρα για τη βελτίωση της προσέγγισης θα βασίζονται σε τρεις πυλώνες:
Ολοκληρωμένη και διαφανής εφαρμογή της ΟΔΣ από τα κράτη μέλη
Προκειμένου να επιτύχει τους στόχους της, η εφαρμογή της ΟΔΣ πρέπει να είναι ολοκληρωμένη και αποτελεσματική. Οι φορείς λήψης αποφάσεων της ΕΕ και τα ενδιαφερόμενα μέρη πρέπει να ενημερώνονται δεόντως. Το άρθρο 27 της ΟΔΣ, ως έχει σήμερα, προβλέπει μία έκθεση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ανά πενταετία. Επιπλέον, το άρθρο 8β της οδηγίας περιέχει ειδική διάταξη για εφάπαξ έκθεση σχετικά με την αυτόματη ανταλλαγή πληροφοριών «η οποία περιλαμβάνει επισκόπηση και αξιολόγηση των στατιστικών στοιχείων και των πληροφοριών που έχουν ληφθεί, για θέματα όπως οι διοικητικές και λοιπές σχετικές δαπάνες για την αυτόματη ανταλλαγή πληροφοριών και τα οφέλη από αυτήν, καθώς και οι σχετικές πρακτικές πτυχές» η οποία πρέπει να υποβληθεί έως την 1η Ιανουαρίου 2019.
Απαιτούνται ορισμένες δράσεις για πιο διαφανή και τακτική υποβολή εκθέσεων:
-Μολονότι δεν είναι απαραίτητο να τροποποιηθεί η απαίτηση του άρθρου 27, η Επιτροπή θα εξετάσει τη δυνατότητα δημοσίευσης ορισμένων βασικών στατιστικών στοιχείων ετησίως, όπως συμβαίνει στην περίπτωση των διαδικασιών αμοιβαίας συμφωνίας και των εκ των προτέρων συμφωνιών ενδοομιλικής τιμολόγησης για πολλά έτη στο πλαίσιο του κοινού φόρουμ σχετικά με τις τιμές μεταβίβασης.
-Το προσωπικό του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου θα πρέπει να ενθαρρυνθεί να αποδεχτεί τις προσκλήσεις συμμετοχής στις συνεδριάσεις της ομάδας εμπειρογνωμόνων που πραγματοποιούνται με τα κράτη μέλη σχετικά με την εφαρμογή της ΟΔΣ.
Επιπλέον, προκειμένου να καταστεί αποτελεσματικότερη και αποδοτικότερη η διοικητική συνεργασία, απαιτούνται ορισμένες περαιτέρω δράσεις:
-Όσον αφορά την EOIR, τα κράτη μέλη παροτρύνονται να βελτιώσουν την έγκαιρη παροχή απαντήσεων. Η Επιτροπή θα εξετάσει τρόπους αυτοματοποίησης των αποδείξεων παραλαβής, της παρακολούθησης της ροής εργασίας της ανταλλαγής και της παραγωγής πλήρων στατιστικών στοιχείων, ώστε να ελευθερωθούν ορισμένοι πόροι προσωπικού των κρατών μελών.
-Όσον αφορά την SEOI, πρέπει να αυξηθεί η ευαισθητοποίηση όσον αφορά τη σημασία του προσδιορισμού πληροφοριών που είναι χρήσιμες για άλλο κράτος μέλος, μαζί με την καθιέρωση προσαρμοσμένης προσέγγισης προκειμένου να διασφαλιστεί περαιτέρω η χρησιμότητα της SEOI για το κράτος μέλος παραλαβής. Τα κράτη μέλη θα πρέπει επίσης να εξακολουθήσουν να ανταλλάσσουν αυθόρμητες πληροφορίες μέσω της χρήσης τυποποιημένων εντύπων και να αυξήσουν την ευαισθητοποίηση σε εσωτερικό επίπεδο. 3
-Τα κράτη μέλη θα πρέπει να αυξήσουν τη χρήση εργαλείων διοικητικής συνεργασίας εκτός από την ανταλλαγή πληροφοριών, όπως η παρουσία σε διοικητικές υπηρεσίες και η συμμετοχή σε διοικητικές έρευνες, οι ταυτόχρονοι έλεγχοι, και να παρέχουν διαρθρωμένη ανατροφοδότηση σχετικά με τις πληροφορίες που ανταλλάσσονται και τη χρησιμότητά τους 4 . Η Επιτροπή θα εξετάσει επίσης τη δυνατότητα επέκτασης των ηλεκτρονικών εντύπων ώστε να καλύπτουν τη διοικητική κοινοποίηση, όπως ζητήθηκε από τα κράτη μέλη.
-Η Επιτροπή θα εξετάσει το ενδεχόμενο να προτείνει κοινούς λογιστικούς ελέγχους στον τομέα της άμεσης φορολογίας (όπως σχεδιάζεται επί του παρόντος για τη διοικητική συνεργασία στον τομέα του ΦΠΑ), μαζί με κοινή μεθοδολογία.
Βελτιωμένη ικανότητα των κρατών μελών στον τομέα της διοικητικής συνεργασίας στην ΕΕ
Χωρίς επαρκείς πόρους στις φορολογικές διοικήσεις των κρατών μελών, λίγα μπορούν να γίνουν, ακόμα και με περισσότερα δεδομένα. Αν τα κράτη μέλη δεν διαθέτουν επαρκές προσωπικό για να αναλύουν και να χρησιμοποιούν τα δεδομένα που λαμβάνουν από άλλα κράτη μέλη, η αυτόματη ανταλλαγή πληροφοριών δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι εκπληρώνει τον σκοπό της ή ότι είναι αποτελεσματική. Η ΟΔΣ δεν αποτελεί από μόνη της μέσο για ανάπτυξη ικανοτήτων της φορολογικής διοίκησης. Ωστόσο, η Επιτροπή έχει προσδιορίσει πολλά άλλα εργαλεία που έχει στη διάθεσή της και τα οποία μπορούν να βελτιώσουν την εφαρμογή της ΟΔΣ:
-Το πρόγραμμα Fiscalis 2020 δίνει τη δυνατότητα στην Επιτροπή να στηρίξει τη διοικητική ικανότητα των φορολογικών διοικήσεων των κρατών μελών και των υποψήφιων χωρών. Στο πλαίσιο του προγράμματος διοργανώνονται διάφορα εργαστήρια και άλλες δραστηριότητες για διάφορα θέματα φορολογικής διοίκησης, συμπεριλαμβανομένης της διοικητικής συνεργασίας. Υπάρχει περιθώριο ενίσχυσης της διάστασης ΟΔΣ του Προγράμματος, μέσω του σχεδιασμού συγκεκριμένης σειράς δραστηριοτήτων που σχετίζονται με την ΟΔΣ, για να στηριχθεί η εφαρμογή της ΟΔΣ στην πράξη. Η Επιτροπή θα εξετάσει τη δυνατότητα σύστασης ομάδας εμπειρογνωμόνων της ΕΕ για τη διοικητική συνεργασία. 5
-Στο πλαίσιο του ίδιου προγράμματος, η Επιτροπή αναπτύσσει πλαίσιο δεξιοτήτων για τις φορολογικές διοικήσεις, προκειμένου να βελτιώσει τις δεξιότητες και να αυξήσει τις επιδόσεις των φορολογικών υπαλλήλων των κρατών μελών της ΕΕ. Η Επιτροπή θα εξασφαλίσει ότι το εν λόγω πλαίσιο περιλαμβάνει κατάρτιση και δείκτες για τη διοικητική συνεργασία της ΕΕ.
-Υπάρχουν στοιχεία ότι ορισμένες φορολογικές διοικήσεις σημειώνουν καλύτερες επιδόσεις από άλλες, ιδίως όταν πρόκειται για τη χρήση και την υποβολή εκθέσεων σχετικά με τη χρήση φορολογικών πληροφοριών. Οι προσπάθειες βελτίωσης θα πρέπει να ξεκινήσουν με πιο αυτοματοποιημένη αναγνώριση των φορολογουμένων και αντιστοίχιση των πληροφοριών που λαμβάνονται μέσω αυτόματης ανταλλαγής από το εξωτερικό με πληροφορίες που διατηρούνται σε εθνικό επίπεδο, ενώ πρόκειται να επεκταθούν και στην πιθανή ανάπτυξη κοινού εργαλείου διαχείρισης κινδύνων. Μαζί με αυτήν την έκθεση, η Επιτροπή δημοσιεύει ολοκληρωμένη μελέτη σχετικά με δυνητικές βελτιώσεις στην αναγνώριση των διασυνοριακών φορολογουμένων, ενώ θα εξετάσει και το ενδεχόμενο να διοργανώσει σειρά εργαστηρίων ΟΔΣ για την προώθηση της ανταλλαγής βέλτιστων πρακτικών και εμπειριών.
-Η ικανότητα εφαρμογής της DAC εξαρτάται επίσης από τον αριθμό των εργαλείων που παρέχει η Επιτροπή στα κράτη μέλη για να εφαρμόσουν την οδηγία με όσο το δυνατόν πιο ομαλό τρόπο. Η Επιτροπή, υλοποιώντας τη νέα κεντρική εφαρμογή της «eForms», θα παράσχει στα κράτη μέλη εργαλεία που θα τους επιτρέψουν να αυτοματοποιήσουν πλήρως ή εν μέρει ορισμένες διαδικασίες της ΟΔΣ, οι οποίες επί του παρόντος θεωρούνται επαχθείς, όπως τονίζεται στο έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής, ώστε το προσωπικό των φορολογικών διοικήσεων των κρατών μελών να αποκτήσει τη δυνατότητα να επικεντρώνεται σε δραστηριότητες με υψηλότερη προστιθέμενη αξία. Αυτό θα οδηγήσει επίσης σε βελτιωμένα και αξιόπιστα στατιστικά στοιχεία.
Καλύτερα και πιο διαφανή δεδομένα σχετικά με την εφαρμογή και τα οφέλη των διατάξεων της ΟΔΣ
Το άρθρο 8β της ΟΔΣ, ως έχει σήμερα, καλεί τα κράτη μέλη να παράσχουν στατιστικά στοιχεία σχετικά με τα οφέλη της αυτόματης ανταλλαγής πληροφοριών «στο μέτρο του δυνατού», αλλά δεν αναφέρεται σε οφέλη άλλων μορφών ανταλλαγής πληροφοριών ή διοικητικής συνεργασίας.
-Η Επιτροπή, επικουρούμενη από την επιτροπή διοικητικής συνεργασίας για τη φορολογία (CACT) 6 , πρότεινε εκτελεστικό κανονισμό για τα στατιστικά στοιχεία της ΟΔΣ και για την ετήσια αξιολόγηση της αυτόματης ανταλλαγής πληροφοριών, η οποία περιλαμβάνει την παρακολούθηση της χρήσης της φορολογικής συμμόρφωσης και της αποτελεσματικότητας των αυτόματων ανταλλαγών.
-Η Επιτροπή θα συνεργαστεί με εμπειρογνώμονες των κρατών μελών για την εξεύρεση κοινών τρόπων εκτίμησης των οφελών της διοικητικής συνεργασίας με αξιόπιστο και ολοκληρωμένο τρόπο.
-Έως την 1η Ιανουαρίου 2019, η Επιτροπή θα συντάξει έκθεση για τις αυτόματες ανταλλαγές (δυνάμει του άρθρου 8β), η οποία θα καλύπτει επίσης θέματα όπως οι διοικητικές και λοιπές σχετικές δαπάνες για την αυτόματη ανταλλαγή πληροφοριών και τα οφέλη από αυτήν, καθώς και οι σχετικές πρακτικές της πτυχές.
5.ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ
Η εφαρμογή και η λειτουργία της οδηγίας συνεπαγόταν σημαντική επένδυση από τα κράτη μέλη, σε συνεχή βάση, η οποία ωστόσο την κατέστησε ένα από τα πλέον αποτελεσματικά μέσα διοικητικής συνεργασίας. Η αξιολόγηση των συνολικών επιπτώσεών της εξακολουθεί να αποτελεί δύσκολο έργο. Περισσότερο από τον όγκο ή τον αριθμό των ανταλλαγών, η Επιτροπή υποθέτει ότι αυτή η οδηγία είχε σημαντικό αποτρεπτικό αποτέλεσμα, το οποίο αποτελεί βασικό μέσο για την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής. Παράλληλα, εφαρμόζονται προγράμματα εθελοντικής κοινοποίησης σε σποραδική βάση από διάφορα κράτη μέλη. Οι επιπτώσεις της διοικητικής συνεργασίας στον κοινοποιούμενο όγκο είναι δύσκολο να προσδιοριστεί ποσοτικά, ενώ αναμένεται ευλόγως ότι, αν δεν υπήρχε, δεν θα υπήρχε κίνητρο για τις εν λόγω κοινοποιήσεις.
Ωστόσο, ως εργαλείο για την καταπολέμηση της φοροαποφυγής και της φοροδιαφυγής, αποτελεί εργασία που δεν τελειώνει ποτέ. Αφού δημιουργηθεί η απαραίτητη δομή ΤΠ και τα κοινά εργαλεία για τη διοικητική συνεργασία, το επόμενο βήμα θα πρέπει να είναι η εντατικοποιημένη χρήση όλων των εργαλείων, η ανάλυση και χρήση των δεδομένων που λαμβάνονται και οι προσπάθειες για αμοιβαία βελτίωση του ποιοτικού περιεχομένου των δεδομένων που ανταλλάσσονται. Παράλληλα, θα απαιτηθούν νέες μορφές συνεργασίας και βελτιώσεις του υπάρχοντος πλαισίου, για να αντιμετωπιστεί ο δυναμικός χαρακτήρας της φοροαποφυγής και της φοροδιαφυγής. Τα κράτη μέλη της ΕΕ έχουν αποδείξει τη δέσμευσή τους για τη διοικητική συνεργασία και αναμφισβήτητα θα παρακολουθήσουν αυτόν τον τομέα.
(1) Κατά μέσο όρο, ο συνολικός αριθμός των πλήρων απαντήσεων που παρασχέθηκαν εντός έξι μηνών από την ημερομηνία παραλαβής των αιτημάτων κατά την περίοδο 2013-2016 είναι σχεδόν 62 %.
(2) OECD (2015), Tax Administration 2015: Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies, OECD Publishing, Paris [OECD (2015), Φορολογική διοίκηση 2015: συγκριτικά στοιχεία για τις οικονομίες του ΟΟΣΑ και άλλες προηγμένες και αναδυόμενες οικονομίες, εκδόσεις OECD Publishing, Παρίσι], σ. 221 και 222.
http://dx.doi.org/10.1787/tax_admin-2015-en
(3) Βλ. τμήμα 7 του εγγράφου εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής
(4) Βλ. τμήματα 8-9-10-11-14 του εγγράφου εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής.
(5) Οι ομάδες εμπειρογνωμόνων αποτελούν δομημένες μορφές συνεργασίας μεταξύ των φορολογικών διοικήσεων των κρατών μελών, μέσω των οποίων τα κράτη μέλη μπορούν να συγκεντρώσουν γνώσεις και εμπειρογνωμοσύνη στον τομέα της φορολογίας. Οι ομάδες εμπειρογνωμόνων μπορούν να στηριχθούν από το πρόγραμμα φορολογικής συνεργασίας της ΕΕ, Fiscalis 2020.
(6) Η CACT συστάθηκε για να επικουρεί την Επιτροπή σύμφωνα με το άρθρο 26 της οδηγίας. Το πρόγραμμα εργασιών και οι συνοπτικές εκθέσεις της διατίθενται στη διεύθυνση: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=search.search
