ΣτΕ Δ΄ Τμ. 805/2018 επταμ.
Αλλοδαποί – Αιτούντες άσυλο – Κανονιστική ρύθμιση που περιορίζει την κυκλοφορία των αιτούντων σε ορισμένα νησιά – Μη νόμιμο το μέτρο, διότι δεν προκύπτουν οι λόγοι που το δικαιολογούν – Χρονικός περιορισμός του ακυρωτικού αποτελέσματος
(Α) Απόφαση 10464/31-5-2017 της Διευθύντριας της Υπηρεσίας Ασύλου, σύμφωνα με την οποία «Στα δελτία αιτούντων διεθνή προστασία, τα οποία χορηγούνται από τις Περιφερειακές Υπηρεσίες Λέσβου, Ρόδου, Σάμου, Κω, Λέρου και Χίου και αφορούν αιτούντες οι οποίοι εισήλθαν στην ελληνική επικράτεια μετά τις 20 Μαρτίου 2016 επιβάλλεται περιορισμός κυκλοφορίας των αιτούντων στα νησιά Λέσβο, Ρόδο, Σάμο, Κω, Λέρο και Χίο αντίστοιχα. Ο ως άνω περιορισμός δεν επιβάλλεται ή αίρεται όταν παραπεμφθεί η εξέταση της υπόθεσης σε περιφερειακή υπηρεσία της Υπηρεσίας Ασύλου της ηπειρωτικής Ελλάδας»
(Β) Κατά την έννοια της διατάξεως του άρθρου 41 παρ. 1 περ. γγ του ν. 4375/2016, προκειμένου να επιβληθεί περιορισμός της κυκλοφορίας των αιτούντων διεθνή προστασία σε τμήμα της ελληνικής επικράτειας, ο οποίος, στη συνέχεια θα αναγράφεται στο ατομικό δελτίο του αιτούντος, προβλέπεται η έκδοση κανονιστικής αποφάσεως του Διευθυντή της Υπηρεσίας Ασύλου – Η διάταξη αυτή, η οποία πρέπει να ερμηνευθεί υπό το φώς: α) της διατάξεως του άρθρου 31 παρ. 2 της Σύμβασης της Γενεύης, η οποία αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο του διεθνούς νομικού συστήματος για την προστασία των προσφύγων και η οποία, ως ήδη εξετάθη, επιτάσσει οι χώρες υποδοχής προσφύγων να εφαρμόζουν επί των κινήσεων αυτών μόνον τα απαραίτητα περιοριστικά μέτρα, β) των διατάξεων των άρθρων 6, 18 και 52 παρ. 1 του Χάρτη ΘΔΕΕ, οι οποίες επιτάσσουν οι όποιοι περιορισμοί στην ελευθερία να επιβάλλονται μόνον εφόσον είναι αναγκαίοι και ανταποκρίνονται πραγματικά σε στόχους γενικού ενδιαφέροντος και γ) του άρθρου 7 παρ. 1 της οδηγίας 2013/33/ΕΕ, η οποία ίσχυε κατά την ημερομηνία ενάρξεως της ισχύος του ν. 4375/2016, και στην οποία ορίζεται ότι οι αιτούντες άσυλο μπορούν να κυκλοφορούν ελεύθερα στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής ή στην περιοχή η οποία τους ορίζεται, παρέχεται εξουσιοδότηση στον Διευθυντή της Υπηρεσίας Ασύλου να ορίσει τις περιοχές της Χώρας, στις οποίες επιβάλλεται περιορισμός (και όχι στέρηση) της ελεύθερης κυκλοφορίας των αιτούντων διεθνή προστασία, ο οποίος εμπίπτει στην έννοια των «απαραίτητων περιοριστικών μέτρων» που δύνανται να επιβληθούν στα ανωτέρω πρόσωπα, μέχρις ότου ρυθμισθεί το καθεστώς βάσει του οποίου ευρίσκονται στο κράτος υποδοχής (άρθρο 31 παρ. 2 της Σύμβασης της Γενεύης) – Η εν λόγω εξουσιοδότηση, με την οποία προσδιορίζεται κατά συγκεκριμένο τρόπο το πεδίο ασκήσεως της κανονιστικής αρμοδιότητας του Διευθυντού της Υπηρεσίας Ασύλου είναι ειδική και ορισμένη, σύμφωνα με τα οριζόμενα στη διάταξη του άρθρου 43 παρ. 2 εδ. α΄ του Συντάγματος – Περαιτέρω, για το συνταγματικό κύρος της ανωτέρω νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως δεν απαιτείται, εν όψει της φύσεως του θέματος, η ρύθμιση του οποίου προϋποθέτει την εκτίμηση παραγόντων συναπτομένων προς το δημόσιο συμφέρον, οι οποίοι παρίστανται ως αστάθμητοι και μη δυνάμενοι να προβλεφθούν εκ των προτέρων, να αναφέρονται σε αυτήν, ή με παραπομπή σε άλλη διάταξη νόμου, συγκεκριμένα κριτήρια που πρέπει να πληρούνται κατά την κανονιστική ρύθμιση του θέματος αυτού, υπό την προϋπόθεση ότι η εν λόγω ρύθμιση πρέπει να εξυπηρετεί σκοπούς δημοσίου συμφέροντος, τηρουμένης της αρχής της αναλογικότητος – Εξ άλλου, στη διάταξη του άρθρου 7 παρ. 1 της οδηγίας 2013/33/ΕΕ δεν προβλέπονται κριτήρια τα οποία λαμβάνονται υπ’ όψιν για την επιβολή του περιορισμού της ελεύθερης κυκλοφορίας των αιτούντων διεθνή προστασία στην οριζόμενη από το κράτος υποδοχής περιοχή, σε αντίθεση με τη ρύθμιση της παρ. 2 του ίδιου άρθρου, στην οποία προβλέπεται ρητώς ότι το κράτος υποδοχής δύναται να λαμβάνει αποφάσεις σχετικά με τη διαμονή των αιτούντων διεθνή προστασία σε περίπτωση που υφίστανται λόγοι δημοσίου συμφέροντος ή δημόσιας τάξης ή όταν τούτο παρίσταται αναγκαίο για την ταχεία επεξεργασίακαι την αποτελεσματική παρακολούθηση της αιτήσεώς τους, ενώ εξ άλλου και η διάταξη του άρθρου 5 του Συντάγματος δεν απαγορεύει την επιβολή περιορισμών στην ελεύθερη κυκλοφορία των αλλοδαπών, οι οποίοι αιτούνται διεθνή προστασία – Περαιτέρω, το θέμα για τη ρύθμιση του οποίου παρέχεται η ως άνω εξουσιοδότηση, ήτοι ο καθορισμός των συγκεκριμένων περιοχών της Χώρας στις οποίες επιβάλλεται ο περιορισμός της κυκλοφορίας των αιτούντων διεθνή προστασία, αποτελεί ειδικότερο θέμα σε σχέση με τη βασική ουσιαστική ρύθμιση που περιέχεται στο νόμο, ήτοι τον θεσπιζόμενο με το άρθρο 41 παρ. 1 περ. γγ) του ν. 4375/2016 περιορισμό της κυκλοφορίας των αιτούντων διεθνή προστασία και, συνεπώς η ρύθμιση του θέματος αυτού θεμιτώς, κατά τη διάταξη του άρθρου 43 παρ. 2 εδ. β΄ του Συντάγματος, ανατέθηκε σε άλλο, εκτός του Προέδρου της Δημοκρατίας, όργανο της Διοικήσεως, όπως εν προκειμένω στη Διευθύντρια της Υπηρεσίας Ασύλου
(Γ) Οι κανονιστικές πράξεις, όπως η προσβαλλόμενη, δεν χρήζουν αιτιολογίας εκ μέρους της Διοικήσεως, αλλά ελέγχονται μόνον από την άποψη της τηρήσεως των όρων της εξουσιοδοτικής διατάξεως κατ’ επίκληση της οποίας εκδίδονται και της τυχόν υπερβάσεως των ορίων της εξουσιοδοτήσεως – Ο έλεγχος αυτός περιλαμβάνει και την έρευνα της δικαιολογίας της εκδόσεώς τους, προκειμένου να κριθεί αν αυτές κείνται εντός του πλαισίου της εξουσιοδοτήσεως βάσει της οποίας εκδίδονται – Για να είναι δε εφικτός ο έλεγχος αυτός, πρέπει να περιλαμβάνονται μεταξύ των στοιχείων του φακέλου και τα εκτιμηθέντα από τη Διοίκηση στοιχεία, που συνηγορούν υπέρ της εκδόσεως της κανονιστικής αποφάσεως, τα οποία είτε αναφέρονται στην εξουσιοδοτική διάταξη, είτε είναι σύμφωνα με το πνεύμα και το σκοπό της
(Δ) Εν προκειμένω, πρέπει να προκύπτουν από τις προπαρασκευαστικές εργασίες της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξεως, οι λόγοι για τους οποίους επιβλήθηκε το επίμαχο μέτρο, προκειμένου να μπορεί να διαπιστωθεί ότι αυτό ήταν απαραίτητο (άρθρο 31 παρ. 2 της Σύμβασης της Γενεύης) – Περαιτέρω, ο επίμαχος περιορισμός στην κυκλοφορία των αιτούντων διεθνή προστασία, έχει ως συνέπεια τον μη επιμερισμό των προσώπων αυτών σε ολόκληρη την Ελληνική Επικράτεια, αλλά, αντιθέτως, την άνιση συγκέντρωσή τους σε ορισμένες μόνο περιφέρειες αυτής και την, εκ του λόγου αυτού, σημαντική επιβάρυνση και υποβάθμισή τους σε σχέση με τις λοιπές – Πράγματι, οι εν λόγω περιφέρειες καλούνται να διαχειρισθούν και να αντιμετωπίσουν, με τις υπάρχουσες υποδομές, εν μέσω της σοβαρής δημοσιονομικής κρίσης που διέρχεται η Χώρα, την είσοδο και παραμονή σε αυτές σημαντικού αριθμού προσώπων που αιτούνται διεθνή προστασία, με συνέπεια να υφίσταται σοβαρός κίνδυνος προκλήσεως κοινωνικών εντάσεων με επιπτώσεις στη δημόσια τάξη και την οικονομική ζωή των εν λόγω περιφερειών, οι οποίες αποτελούν και τουριστικούς προορισμούς – Όμως, ούτε από το κείμενο της προσβαλλομένης αποφάσεως, ούτε από τα στοιχεία που μνημονεύονται στο προοίμιο αυτής, προκύπτουν οι νόμιμοι λόγοι που υπαγόρευσαν την επιβολή του ένδικου περιορισμού, προκειμένου να κριθεί αν η απόφαση αυτή ευρίσκεται εντός των ορίων της εξουσιοδοτικής διατάξεως του άρθρου 41 παρ. 1 περ. γγ) του ν. 4375/2016, η οποία, κατά τα γενόμενα δεκτά στη σκέψη 12, ερμηνευόμενη υπό το φως του άρθρου 31 παρ. 2 της Σύμβασης της Γενεύης, επιτρέπει την επιβολή στους αιτούντες διεθνή προστασία μόνο των απαραίτητων περιοριστικών μέτρων – Περαιτέρω, εκ μόνης της αναφοράς στην προσβαλλόμενη απόφαση ότι ο ένδικος περιορισμός επιβάλλεται στους αιτούντες διεθνή προστασία οι οποίοι εισέρχονται στην ελληνική επικράτεια μετά τις 20 Μαρτίου 2016, δεν προκύπτει κατά τρόπο ασφαλή και ανεπίδεκτο αμφισβητήσεως, όπως απαιτείται προκειμένου να καταστεί εφικτός ο δικαστικός έλεγχος, ότι έρεισμα της προσβαλλομένης αποφάσεως αποτέλεσε η από 18.3.2016 κοινή δήλωση Ευρωπαϊκής Ένωσης – Τουρκίας, η οποία, μάλιστα, δεν μνημονεύεται στο προοίμιο, ούτε σε άλλα στοιχεία του φακέλου προγενέστερα της προσβαλλομένης – Περαιτέρω, και υπό την εκδοχή ότι το επίδικο μέτρο ελήφθη για τις ανάγκες της εφαρμογής της ανωτέρω κοινής δηλώσεως, δεν προκύπτει, πάντως, αν η Διοίκηση θεώρησε ότι έχει ευχέρεια επιλογής των κατά την ουσιαστική εκτίμησή της ληπτέων απαραίτητων περιοριστικών μέτρων ή αν, αντιθέτως, υπέβαλε ότι υπέχει υποχρέωση προς επιβολή του ένδικου περιορισμού εν όψει συγκεκριμένης ρήτρας της προαναφερθείσης κοινής δηλώσεως – Τις κατά τα ανωτέρω ελλείψεις της προσβαλλομένης αποφάσεως δεν θεραπεύουν, εξ άλλου, οι εκτιμήσεις της Διοικήσεως, οι οποίες διατυπώνονται το πρώτον με το υπ’ αριθ. 4340/26-2-2018 έγγραφο του Υπουργείου Μεταναστευτικής Πολιτικής προς το Δικαστήριο, το οποίο υπογράφεται από την Αναπληρώτρια Προϊσταμένη του Νομικού Τμήματος της Υπηρεσίας Ασύλου – Με τα δεδομένα αυτά, εφόσον δηλαδή δεν προκύπτουν οι σοβαροί και επιτακτικοί λόγοι δημοσίου συμφέροντος και μεταναστευτικής πολιτικής, οι οποίοι θα ηδύναντο να δικαιολογήσουν την επιβολή του περιορισμού της κυκλοφορίας των αιτούντων διεθνή προστασία που εισέρχονται στην ελληνική επικράτεια μετά τις 20 Μαρτίου 2016 στα συγκεκριμένα νησιά (Λέσβος, Ρόδος, Σάμος, Κως, Λέρος, Χίος) ως απαραιτήτου, δε δύναται να ελεγχθεί από το Δικαστήριο αν η προσβαλλόμενη κανονιστική απόφαση κείται εντός των ορίων της εξουσιοδοτικής διατάξεως του άρθρου 41 παρ. 1 περ. γγ) του ν. 4375/2016, καθόσον ελλείπει, εν προκειμένω το δικαιολογητικό έρεισμα της ένδικης ρύθμισης – Συνεπώς, για τον λόγο αυτόν, ο οποίος βασίμως προβάλλεται με την κρινόμενη αίτηση, πρέπει αυτή να γίνει δεκτή και να ακυρωθεί η προσβαλλόμενη απόφαση
[με μειοψηφία, σύμφωνα με την οποία ο ένδικος περιορισμός της κυκλοφορίας στα ανωτέρω νησιά επιβάλλεται, αφενός, για περιορισμένο χρονικό διάστημα, ήτοι για το χρονικό διάστημα που απαιτείται για την εξέταση της αιτήσεως των αιτούντων διεθνή προστασία (άρθρο 60 ν. 4375/2016), αφετέρου δε στους εισερχόμενους στην ελληνική επικράτεια μετά τις 20 Μαρτίου 2016, ημερομηνία κατά την οποία άρχισε η εφαρμογή των περιεχομένων στη δήλωση Ε.Ε.-Τουρκίας, εξ ου συνάγεται ότι το πλησσόμενο μέτρο ελήφθη για τις ανάγκες υλοποίησης των περιληφθέντων στην κοινή αυτή δήλωση]
(Ε) Το Δικαστήριο συνεκτιμώντας: α) τον λόγο για τον οποίο εχώρησε η ακύρωση της προσβαλλομένης κανονιστικής αποφάσεως, β) τον μεγάλο αριθμό των αιτούντων διεθνή προστασία, οι οποίοι ευρίσκονται στα νησιά Λέσβο, Ρόδο, Σάμο, Κω, Λέρο και Χίο και γ) τις δυσχέρειες που θα κληθεί να αντιμετωπίσει η Διοίκηση από την πραγματική κατάσταση που θα προκύψει στα ανωτέρω νησιά από την αναδρομική ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως, κρίνει ότι εν προκειμένω συντρέχουν λόγοι γενικού συμφέροντος που επιβάλλουν, κατ’ εφαρμογή της διατάξεως του άρθρου 50 παρ. 3β του π.δ. 18/1989, τα αποτελέσματα της ακυρώσεως να ανατρέξουν σε χρονικό σημείο μεταγενέστερο της ισχύος της ακυρουμένης κανονιστικής αποφάσεως και προγενέστερο της δημοσιεύσεως της παρούσης αποφάσεως, να ορισθεί δε ως τέτοιο χρονικό σημείο η προηγούμενη ημέρα της δημοσιεύσεως της αποφάσεως αυτής
