Συνταγματική η απόφαση περί καθορισμού των περιοχών, όπου επιτρέπεται η προαιρετική λειτουργία των εμπορικών καταστημάτων τις Κυριακές
ΣτΕ Δ΄ Τμ. 18/2019 επταμ.
Ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας και προστασία του ιδιωτικού και οικογενειακού βίου – Δικαιώματα των εργαζομένων – Δικαίωμα ελεύθερου χρόνου/ημερήσιας αργίας ανά εβδομάδα, το οποίο κατοχυρώνεται στο Σύνταγμα – Δικαίωμα αργίας την Κυριακή – Εξαιρέσεις – Διάταξη του άρ. 49 παρ. 1 ν. 4472/2017 – Έλεγχος αντισυνταγματικότητας (όχι αφηρημένος – δεν εκτείνεται και σε διάταξη νόμου που δεν συνιστά το έρεισμα της επίδικης ΥΑ)
(Α) Όπως έχει ήδη κριθεί (βλ. ΣτΕ Ολομ. 100/2017), από τις διατάξεις των άρθρων 2 (παρ. 1), 4 (παρ. 1), 5 (παρ. 1), 21 (παρ. 1 και 3), 22 (παρ. 1), 25 (παρ. 1) και 106 (παρ. 1 και 2)προκύπτουν τ᾽ ακόλουθα: Το Σύνταγμα αναγνωρίζει τον άνθρωπο ως υπέρτατη αξία, χάριν της οποίας υφίσταται και οργανώνεται η έννομη τάξη, θεσπίζει δε τα επί μέρους ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα για την διασφάλιση της επί ίσοις όροις ελεύθερης αναπτύξεως της προσωπικότητας εκάστου και την απόλαυση των εννόμων αγαθών που αντιστοιχούν στο περιεχόμενο των δικαιωμάτων αυτών. Στο πλαίσιο του χαρακτήρα αυτού του Συντάγματος κατοχυρώνεται για τους πάσης φύσεως εργαζομένους και απασχολουμένους (εξηρτημένα ή ανεξάρτητα εργαζόμενους, ελεύθερους επαγγελματίες κ.λπ.) το δικαίωμα του ελευθέρου χρόνου και της απολαύσεώς του, ατομικά και από κοινού με την οικογένειά τους, ως τακτικό διάλειμμα της εβδομαδιαίας εργασίας. Το δικαίωμα αυτό υπηρετεί την υγεία και την ομαλή ανάπτυξη της προσωπικότητας, με την φυσική και ψυχική ανανέωση που προσφέρει η τακτική αργία στον εργαζόμενο άνθρωπο εντός της κάθε εβδομάδας εργασίας. Συναφώς δε, προσφέρει και την δυνατότητα οργανώσεως της κοινωνικής και οικογενειακής ζωής του, θέματα για τα οποία επίσης μεριμνά το Σύνταγμα (άρθρο 21 παρ. 3).
Περαιτέρω, το αναφερθέν δικαίωμα προσλαμβάνει πρακτική αξία για τους εργαζομένους, όταν αυτοί δύνανται, μόνοι ή από κοινού με την οικογένειά τους, να μετέχουν στην συλλογική ανάπαυλα μιας κοινής αργίας ανά εβδομάδα, ως τέτοια δε ημέρα έχει επιλεγεί -κατά μακρά διαμορφωμένη παράδοση, τόσο στην Ελλάδα όσο και στα λοιπά κράτη της Ευρώπης- η Κυριακή, σχετιζόμενη με την χριστιανική θρησκεία. Ειδικότερα, με τον νόμο ΓΥΝΕ΄ (3455/1909) καθιερώθηκε το πρώτον η Κυριακή ως γενική αργία, από τον κανόνα δε αυτόν προβλέφθηκαν, τόσο από τον νόμο αυτόν όσο και από επομένους, εξαιρέσεις για εργασίες και δραστηριότητες με συγκεκριμένα χαρακτηριστικά, οι οποίες επιτρέπεται να ασκούνται και κατά τις Κυριακές και λοιπές αργίες.
Κατά την θεσμοθέτηση των εξαιρέσεων, όμως, ο κοινός νομοθέτης δεν είναι ελεύθερος στις επιλογές του, αλλά οφείλει να λαμβάνει υπ᾽ όψιν συγκεκριμένα κριτήρια και προϋποθέσεις, ούτως ώστε αφ᾽ ενός να μην ανατρέπεται ο κανόνας και αφ᾽ ετέρου οι εξαιρέσεις να επιβάλλονται από το δημόσιο συμφέρον, το οποίο συνίσταται όχι στην απλή επαύξηση του κέρδους ορισμένων επιχειρήσεων ή δραστηριοτήτων ούτε στην εξυπηρέτηση αναγκών που είναι δυνατόν να ικανοποιούνται ομαλά κατά τις εργάσιμες ημέρες, αλλά στην εξυπηρέτηση βασικών αναγκών των πολιτών, των οποίων η ικανοποίηση δεν δύναται ν᾽ ανασταλεί κατά τις Κυριακές και τις αργίες. Στο πλαίσιο αυτό εντάσσονται α) ιδιωτικές εργασίες, οι οποίες υπηρετούν την απόλαυση ορισμένων βασικών αναγκών αναψυχής των πολιτών κατά τις αργίες (εστιατόρια και λοιπά καταστήματα υγειονομικού ενδιαφέροντος, λειτουργίες πολιτισμού) και β) η ανάγκη ορισμένων ιδιωτικών επιχειρήσεων (π.χ. εργοστασίων) να λειτουργούν συνεχώς, για λόγους τεχνικούς, εν συνδυασμώ και με λόγους αφορώντες την οικονομική τους επιβίωση. Το ίδιο ισχύει για λειτουργίες, ασκούμενες από το Δημόσιο ή από τον ιδιωτικό τομέα, οι οποίες υπηρετούν ευθέως το δημόσιο συμφέρον, όπως την ασφάλεια των πολιτών, την υγεία (νοσοκομεία), την συγκοινωνία και επικοινωνία, την ύδρευση. Στο προαναφερθέν πλαίσιο πρέπει να ενταχθούν και λελογισμένες εξαιρέσεις, επιβαλλόμενες για ορισμένους τόπους και ορισμένες περιόδους του έτους ως προς τον οικονομικό κλάδο του τουρισμού, και δη υπό την προϋπόθεση ότι οι εξαιρέσεις αυτές υπηρετούν τον βιώσιμο τουρισμό και δεν υπερβαίνουν τα όρια της συνταγματικής αρχής της αναλογικότητος. Ειδικώτερα, καθ᾽ όσον αφορά τον τουρισμό, η απομάκρυνση από τον κανόνα της αργίας κατά τις Κυριακές επιχειρείται υπό την προϋπόθεση ότι α) η εξαίρεση αφορά σαφώς προσδιοριζόμενες περιοχές, στις οποίες η οικονομικοκοινωνική ζωή εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τον κλάδο του τουρισμού, β) οι εξαιρέσεις προσδιορίζονται με ακρίβεια κατά χρόνο και κατά το δυνατόν σε διάσπαρτες ημέρες ανά έτος, αναλόγως του χαρακτήρα της κάθε περιοχής και της τουριστικής περιόδου (θερινός, χειμερινός τουρισμός), ώστε να μην αναιρείται ο πυρήνας του προαναφερθέντος συνταγματικού δικαιώματος και γ) η κατ᾽ εξαίρεσιν επιτρεπομένη εργασία είναι πράγματι πρόσφορη για την εξυπηρέτηση του σκοπού της βιώσιμης τουριστικής αναπτύξεως. Οίκοθεν νοείται, ότι η συνδρομή των εκτεθεισών προϋποθέσεων πρέπει να τυγχάνει πλήρους τεκμηριώσεως κατά την νομοθέτηση των εξαιρέσεων, ώστε, πλην των άλλων, να καθίσταται εφικτός και ο δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητάς τους.
[με μειοψηφία του Προέδρου του Τμήματος]
(Β) Κατ’ επίκληση της εξουσιοδοτικής διατάξεως της παραγράφου 1Α του άρθρου 16 του ν. 4177/2013, που προσετέθη με το άρ. 49 παρ. 1 ν. 4472/2017, εξεδόθη η προσβαλλόμενη ΥΑ, περί καθορισμού των περιοχών, όπου επιτρέπεται κατά την περίοδο Μαΐου–Οκτωβρίου η προαιρετική λειτουργία των εμπορικών καταστημάτων τις Κυριακές. Όπως συνάγεται από τελεολογική ερμηνεία της διατάξεως αυτής, καθώς και από τις περιστάσεις της θεσπίσεώς της, ως «εμπορική δραστηριότητα», αποτελούσα κριτήριο για την άσκηση της επίμαχης κανονιστικής αρμοδιότητας, πρέπει να εννοηθεί εκείνη που συνδέεται ή προορίζεται να συνδεθεί προς την τουριστική κίνηση και μάλιστα στις περιοχές, όπου η κίνηση αυτή είναι έντονη.
Τέτοια δε σύνδεση με την τουριστική κίνηση έχουν όχι μόνο οι παραδοσιακές δραστηριότητες στέγασης και σίτισης των τουριστών αλλά και η ευρύτερη εμπορική κίνηση, που εξυπηρετεί τις ποικίλες ανάγκες τους. Υπ’ αυτά τα δεδομένα η ανωτέρω νομοθετική ρύθμιση δεν αντίκειται σε καμμία διάταξη του Συντάγματος, όπως αβασίμως προβάλλεται. Πράγματι, η ρύθμιση επιδιώκει θεμιτό σκοπό γενικού συμφέροντος, ο οποίος συνίσταται στην εξυπηρέτηση της ποσοτικώς αξιόλογης σε εθνικό επίπεδο, τουριστικής κινήσεως και εντεύθεν στην υποστήριξη κατά τρόπο άμεσο, του -νευραλγικού στην παρούσα συγκυρία, με βάση την σχετική τεκμηρίωση και τα διδάγματα της κοινής πείρας- τομέα του Τουρισμού, η τόνωση και ενίσχυση του οποίου ως βασικού τομέα της εθνικής οικονομίας αποτελεί πρόδηλο σκοπό γενικού συμφέροντος. Θεμιτός, συντρέχων σκοπός παρίσταται και η ενίσχυση του ανταγωνισμού, όπως αναφέρεται και στην αιτιολογική έκθεση του νόμου.
Η κατ᾽ αρχήν νομοθετική επιλογή των περιοχών, όπου εξαιρετικώς διασπάται ο κανόνας της υποχρεωτικής εβδομαδιαίας αργίας για τα καταστήματα, θεμιτώς απέβλεψε στην τουριστική δυναμική των περιοχών αυτών, στηρίζεται σε πρόσφορες παραμέτρους κρίσεως (τοπική εγγύτητα σε πύλες εισόδου-κόμβους μεταφορών, τουριστικό ενδιαφέρον, αυξημένη λιανεμπορική δραστηριότητα εγγύς) και παρίσταται προσηκόντως τεκμηριωμένη, υπό την έννοιαν ότι πρόκειται πράγματι για σαφώς προσδιοριζόμενες περιοχές, στις οποίες η οικονομικοκοινωνική ζωή εξαρτάται κατ᾽ αρχήν σε μεγάλο βαθμό από τον αναπτυσσόμενο εκεί δυναμικά κλάδο του τουρισμού, όντος περαιτέρω ανελέγκτου από τον δικαστή του βαθμού αυτού. Συνεπώς, οι περί του αντιθέτου αιτιάσεις επ᾽ αυτού του τελευταίου είναι απορριπτέες ως απαράδεκτες.
Προσηκόντως τεκμηριωμένη παρίσταται, επίσης, τόσον η επιλογή του χρονικού, εξαμήνου κατ᾽ έτος, διαστήματος, για το οποίο διασπάται ο κανόνας (Μάιος-Οκτώβριος) ως εκ του χαρακτήρος του τουρισμού στις περιοχές αυτές ως θερινού, όσο και η πρόβλεψη ότι καταλαμβάνονται όλες -πλην μιάς- οι Κυριακές του εν λόγω εξαμήνου.
Περαιτέρω, η ρύθμιση αφορά μέρος της χώρας και συγκεκριμένη περίοδο του έτους, ώστε να μην τίθεται ζήτημα μετατροπής της εξαιρέσεως σε κανόνα. Δεν παραβιάζεται δε από την επίμαχη ρύθμιση ούτε η αρχή της αναλογικότητος, διότι η εξαίρεση, όπως προκύπτει, δεν εισήχθη αδιακρίτως, αλλά μόνο στο αναγκαίο και ικανό μέτρο, δηλαδή σε Περιφέρειες και περιοχές τους, στις οποίες διαπιστωμένα υφίσταται αξιόλογη -σε εθνική κλίμακα- τουριστική κίνηση και παρίσταται κατ᾽ αρχήν πρόσφορη για την υποστήριξή της. Δεδομένου δε, ότι ο δικαστικός έλεγχος της τηρήσεως της αρχής της αναλογικότητος περιορίζεται στην κρίση, αν η θεσπιζομένη ρύθμιση είτε είναι προδήλως απρόσφορη, είτε υπερβαίνει προδήλως το αναγκαίο για την πραγματοποίηση του επιδιωκομένου σκοπού μέτρο και κατά συνεκδοχήν, αν η σχετική εκτίμηση του κοινού νομοθέτη ως προς την προσφορότητα και αναγκαιότητα αυτής είναι καταδήλως εσφαλμένη, η επίμαχη ρύθμιση δεν καθίσταται μη αναγκαία, αντιθέτως απ᾽ ό,τι προβάλλουν οι αιτούντες, εκ του γεγονότος, ότι κατά τις έξι εργάσιμες ημέρες της εβδομάδος το ωράριο λειτουργίας των καταστημάτων ήταν ήδη από το 2005 απελευθερωμένο και ότι αυτά μπορούν να λειτουργούν από τις 5 π.μ. έως τις 9 μ.μ. (ώστε, όπως προβάλλεται, να επαρκεί η λειτουργία τους για να καλυφθούν ομαλά οι όποιες πραγματικές ανάγκες του καταναλωτικού κοινού).
Το αυτό ισχύει και για τις ειδικώτερες αιτιάσεις, με τις οποίες προβάλλεται ότι η προαιρετική λειτουργία καταστημάτων τις Κυριακές αντικρύζει πραγματική ανάγκη/ζήτηση μόνον κατά τις εορταστικές περιόδους ή με τις οποίες αμφισβητείται η συμβολή του μέτρου στην δημιουργία θέσεων εργασίας. Κατόπιν αυτών παρίστανται απορριπτέοι οι λόγοι ακυρώσεως, με τους οποίους προβάλλεται, ότι η εξουσιοδοτική ρύθμιση του άρ. 49 παρ. 1 ν. 4472/2017 παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας ή ότι δεν συμμορφώθηκε προς τα ειδικώτερον κριθέντα ως άνω με την 100/2017 απόφαση του ΣτΕ. Κατά την ειδικότερη, συντρέχουσα γνώμη του Προέδρου του Τμήματος οι συναφείς λόγοι ακυρώσεως είναι απορριπτέοι προεχόντως, διότι από το Σύνταγμα δεν προκύπτει απαγόρευση τα εμπορικά καταστήματα να ανοίγουν τις Κυριακές και δεν χρειάζονταν ειδικότερη τεκμηρίωση η επιλογή του νομοθέτη και της Διοίκησης να επιτρέψει το επιχειρούμενο με τις προσβαλλόμενες ρυθμίσεις άνοιγμα.
[με μειοψηφία δύο Συμβούλων και του εισηγητή Παρέδρου, σύμφωνα με την οποία (α) η επιχειρηθείσα με το άρθρο 49 παρ. 1 ν. 4472/2017 εξαίρεση είχε -εκ παραλλήλου και εξ ίσου προς την ανάπτυξη του τουρισμού ή την ανταπόκριση στην σχετική ζήτηση- ως δικαιολογητικό λόγο την επαύξηση του κέρδους των επιχειρήσεων (των λιανεμπορικών και, αντανακλαστικώς, των τουριστικών) ή την προώθηση (όχι της ανταγωνιστικότητας της χώρας, αλλά) του ανταγωνισμού μεταξύ επιχειρήσεων στις υπ’ όψιν περιοχές, που δεν συνιστούν θεμιτούς σκοπούς μιας ρυθμίσεως που διασπά τον κανόνα της τακτικής, κοινής εβδομαδιαίας ανάπαυλας, διότι, κατά το Σύνταγμα και το διεθνές δίκαιο, απαιτείται λόγος δημοσίου συμφέροντος, επιτακτικός, ο οποίος να επιβάλλει και όχι να δικαιολογεί απλώς ως σκόπιμη την απομάκρυνση από τον κανόνα αυτόν, (β) η ρύθμιση του άρθρου 49 παρ. 1 ν. 4472/2017, σε συνδυασμό με την ισχύουσα ρύθμιση της παραγράφου 1 του άρθρου 16 ν. 4177/2013, καθιστά επί ετησίας βάσεως την εργασία στα καταστήματα τις Κυριακές στις περιοχές που καταλαμβάνει η προσβαλλομένη ΥΑ, κανόνα και όχι εξαίρεση, κατά παράβαση του Συντάγματος και των λοιπών υπερκειμένων κανόνων δικαίου, διότι σ’ αυτές τις περιοχές για μεν το ήμισυ του έτους (Μάιος-Οκτώβριος), όλες τις Κυριακές -πλην μιας- τα καταστήματα δύνανται να παραμένουν ανοικτά δυνάμει της προσβαλλομένης, ενώ και κατά το υπόλοιπο ήμισυ (Νοέμβριος-Απρίλιος) δεν μένουν όλες τις Κυριακές κλειστά, αλλ’ επιτρέπεται ευθέως εκ του νόμου ν’ ανοίγουν οπωσδήποτε πέντε ή έξι Κυριακές, και (γ) με δεδομένο ότι, κατά την ΣτΕ Ολομ. 100/2017, προκειμένου ο ως άνω κανόνας να διασπασθεί, απαιτείται πλήρης τεκμηρίωση για την συνδρομή εξαιρετικών προϋποθέσεων, αυτονοήτως απαιτείται δέουσα τεκμηρίωση και ως προς την αναγκαιότητα της ρυθμίσεως, περίπτωση η οποία εδώ δεν συντρέχει, διότι η ρύθμιση του άρθρου 49 παρ. 1 του ν. 4472/2017 καταλαμβάνει άνευ παρεμβολής διοικητικής πράξεως τον Δήμο Αθηναίων, στο σύνολο της εδαφικής του εκτάσεως και για όλες ανεξαιρέτως τις κατηγορίες καταστημάτων, χωρίς να προκύπτει η απαιτουμένη τεκμηρίωση μιας τέτοιας ευρείας, γενικής και άνευ εξαιρέσεων επεμβάσεως, ενώ για τις λοιπές περιοχές δεν καταλείπεται στον Υπουργό παρά μόνον η εξουσία καθορισμού τοπικών ορίων, χωρίς να του παρέχεται την ευχέρεια κανονιστικού καθορισμού και κατηγοριών καταστημάτων, των οποίων η λειτουργία θα συνηρτάτο in concreto με την ζήτηση που προκαλεί η τουριστική κίνηση, ζήτηση μη ταυτιζομένη απολύτως με αυτήν του γενικού πληθυσμού κατά τα κοινώς γνωστά]
(Γ) Στο πλαίσιο της παρούσης δίκης εξετάζεται μόνον η αντίθεση ή μη προς το Σύνταγμα της παραγράφου 1Α του άρ. 16 ν. 4177/2013, διότι μόνη αυτή αποτελεί το έρεισμα της προσβαλλομένης πράξεως. Είναι δε άλλο το ζήτημα, αν στις ίδιες ακριβώς περιοχές συμβεί να επιτρέψουν κανονιστικώς οι αρμόδιοι Αντιπεριφερειάρχες την προαιρετική λειτουργία των καταστημάτων τις Κυριακές και για το εξάμηνο Νοεμβρίου-Απριλίου με βάση την άλλη εξουσιοδότηση, της παραγράφου 2 του άρθρου 16 ν. 4177/2013, πράγμα που ενδεχομένως θ᾽ αποτελούσε το αντικείμενο άλλης δίκης.
Κατόπιν αυτών είναι απορριπτέος και ο ισχυρισμός, με τον οποίον προβάλλεται καθ᾽ ερμηνείαν του, ότι θα πρέπει να ληφθεί υπ᾽ όψιν για την προκειμένη κρίση περί αντισυνταγματικότητος και το ενδεχόμενο, σωρευτικό αποτέλεσμα από την άσκηση της κανονιστικής αρμοδιότητας των Αντιπεριφερειαρχών στο συνταγματικώς κατοχυρωμένο ως άνω δικαίωμα, αφού κάτι τέτοιο θα καθιστούσε αφηρημένο τον έλεγχο συνταγματικότητας, με το να ελέγχεται δικαστικά το σύνολο των νομοθετικών ρυθμίσεων, ασυνδέτως προς συγκεκριμένες έννομες καταστάσεις.
(Δ) Με την προσβαλλομένη πράξη εχώρησε καθορισμός των συγκεκριμένων περιοχών (εντός των ευρυτέρων χωρικών ενοτήτων του νόμου) με νόμιμη κατ᾽ αρχήν μεθοδολογία και επί τη βάσει δέσμης κριτηρίων (που επικαλείται η πράξη στο προοίμιό της).
Τα κριτήρια αυτά, σε συνδυασμό μεταξύ τους, παρίστανται πρόσφορα και νόμιμα, διότι ανάγονται στην συνάρτηση υφισταμένης, αξιόλογης τουριστικής κινήσεως (ή σοβαρά αναμενομένης τοιαύτης στο εγγύς μέλλον) προς υφισταμένη, εντοπισμένη εμπορική δραστηριότητα ή προσδοκωμένη να δημιουργηθεί από την τουριστική αυτήν κίνηση.
Συνεπώς, οι συναφώς προβαλλόμενες αμφισβητήσεις είναι απορριπτέες στο σύνολό τους είτε ως αβάσιμες είτε ως αλυσιτελείς είτε ως πλήττουσες ακυρωτικώς ανέλεγκτη ουσιαστική εκτίμηση της Διοικήσεως.
