Aγωγή αποζημίωσης κατά του Ελληνικού Δημοσίου, λόγω ουσιώδους στέρησης της χρήσης της ιδιοκτησίας από την επιβολή περιορισμών χάριν της προστασίας του περιβάλλοντος
ΣτΕ 689/2019 Ολομ. (Πρόεδρος: Αικ. Σακελλαροπούλου,Εισηγήτρια: Κ. Κονιδιτσιώτου, Σύμβουλος) Ευθεία αγωγή αποζημίωσης κατά του Ελληνικού Δημοσίου, λόγω ουσιώδους στέρησης της χρήσης της ιδιοκτησίας από την επιβολή περιορισμών χάριν της προστασίας του περιβάλλοντος.
«1. Επειδή, με την υπό κρίση αίτηση ζητείται η αναίρεση της 1420/2012 απόφασης του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών. Με την απόφαση αυτή έγινε δεκτή έφεση της αναιρεσίβλητης εταιρείας, εξαφανίστηκε η 7604/2010 απόφαση του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών, με την οποία είχε απορριφθεί η αγωγή της, έγινε εν μέρει δεκτή αυτή και, εν τέλει, αναγνωρίστηκε η υποχρέωση του Ελληνικού Δημοσίου να της καταβάλει ως αποζημίωση το ποσό των ενενήντα χιλιάδων (90.000) ευρώ νομιμοτόκως. Με την αγωγή της η αναιρεσίβλητη εταιρεία είχε ζητήσει να αναγνωρισθεί η υποχρέωση του Ελληνικού Δημοσίου να της καταβάλει ποσό 3.032.481,90 ευρώ για την αποκατάσταση της ζημίας της από τη θέσπιση περιορισμών στην ιδιοκτησία της, οι οποίοι επιβλήθηκαν με το από 1.12.1999 προεδρικό διάταγμα για την κήρυξη του Εθνικού Θαλάσσιου Πάρκου Ζακύνθου.
2. […]
3. […]
4. Επειδή, σύμφωνα με τις αναφερόμενες στην προηγούμενη σκέψη διατάξεις (άρθρα 18 παρ. 1, 2, 3 και 4, 22 παρ. 1 και 4 και 32 παρ. 1) του ν. 1650/1986, προκειμένου να επιτευχθεί ο συνταγματικός στόχος της διαφύλαξης του φυσικού περιβάλλοντος επιτρέπεται, μεταξύ άλλων, να χαρακτηρίζονται εκτάσεις ως περιοχές προστασίας της φύσης, Εθνικά πάρκα ή ζώνες προστασίας αυτών και να επιβάλλονται, αφού τηρηθεί η αρχή της αναλογικότητας, προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα που συνεπάγονται την απαγόρευση της ανάπτυξης ορισμένων δραστηριοτήτων σε αυτές ή τη χρήση τους για ορισμένο σκοπό. Εξάλλου, εάν το επιβαλλόμενο μέτρο έχει ως αποτέλεσμα την ουσιώδη στέρηση της χρήσης της ιδιοκτησίας κατά τον προορισμό της, η οποία υπερβαίνει το εύλογο όριο ανοχής και αλληλεγγύης που δικαιούται να αξιώνει το κράτος από τους πολίτες και απολήγει σε θυσία ολίγων, κατά την έννοια της διάταξης του άρθρου 22 παρ. 1 του ν. 1650/1986 ερμηνευόμενης ενόψει της κατοχυρωμένης στο άρθρο 25 παρ. 4 του Συντάγματος αρχής της αναλογικότητας, του κατά το άρθρο 17 παρ. 1 του Συντάγματος κοινωνικού χαρακτήρα του δικαιώματος της ιδιοκτησίας, του άρθρου 1 παρ. 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της Σύμβασης της Ρώμης και της αρχής της ισότητας των πολιτών στα δημόσια βάρη, η αποζημίωση του ιδιοκτήτη δεν ανήκει στη διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης, αλλά γεννάται αξίωσή του έναντι του Δημοσίου προς αποζημίωση, η οποία θεμελιώνεται ευθέως στη διάταξη αυτή (άρθρο 22 παρ.1), ανάλογα με την έκταση, την ένταση και τη χρονική διάρκεια της ζημίας. Η αποζημίωση αυτή αντιστοιχεί στην κατά προορισμό χρήση του ακινήτου, όπως προβλέπεται από το χωροταξικό και πολεοδομικό καθεστώς που ισχύει στη περιοχή (βλ. Σ.τ.Ε. 4283/2013 επταμ., 3899/2014 κ.ά., πρβ. Σ.τ.Ε. 3146/1986 Ολομ., 3067/2001 επταμ., 3419/2011 επταμ.).
5. Επειδή, περαιτέρω, στις προεκτεθείσες διατάξεις των παρ. 1 και 4 του άρθρου 22 του ν. 1650/1986 προβλέπεται η θέσπιση διοικητικής διαδικασίας για την αναγνώριση του δικαιώματος αποζημίωσης του θιγόμενου ιδιοκτήτη, η οποία λαμβάνει την ειδικότερη μορφή της παροχής προς αυτόν διάφορων οικονομικών αντισταθμισμάτων. Συγκεκριμένα, προβλέπεται η θεσμοθέτηση δυνατότητας, κατόπιν υποβολής αίτησης προς τη Διοίκηση, ανταλλαγής της ιδιοκτησίας με ιδιοκτησία του Δημοσίου, παραχώρησης κατά χρήση δημόσιας έκτασης σε παραπλήσια περιοχή για ανάλογη χρήση ή εκμετάλλευση, καταβολής εφ` άπαξ ή περιοδικής αποζημίωσης ή μεταφοράς συντελεστή δόμησης σε άλλη ιδιοκτησία. Η μορφή του δικαιώματος αυτού αποζημίωσης με παροχή οικονομικών αντισταθμισμάτων και η αντίστοιχη διοικητική διαδικασία διαγράφονται στο νόμο σε αδρές μόνον γραμμές, με αποτέλεσμα για την εφαρμογή της ρύθμισης να είναι αναγκαία η έκδοση του προβλεπόμενου στο νόμο προεδρικού διατάγματος. Με το διάταγμα αυτό απαιτείται να καθορίζονται, κατά τα διαλαμβανόμενα στην παρ. 4 του άρθρου 22 του ν. 1650/1986, οι συγκεκριμένοι όροι και οι ειδικότερες προϋποθέσεις αναγνώρισης του εν λόγω δικαιώματος, όπως λ.χ. τα κατ’ ιδίαν κριτήρια επιλογής ανά κατηγορία περιορισμών και οικονομικού αντισταθμίσματος, καθώς και η εν γένει διαδικασία για την άσκηση της αξίωσης του ιδιοκτήτη, δηλαδή, μεταξύ άλλων, το αποφασίζον όργανο, τυχόν ειδικό γνωμοδοτικό όργανο για την εκτίμηση, ιδίως, της αξίας των ακινήτων, τα απαιτούμενα δικαιολογητικά κ.λπ., ώστε να παρέχονται εγγυήσεις τόσο για την αποτελεσματική προστασία των δικαιωμάτων του ιδιοκτήτη, όσο και για τη χρηστή διαχείριση της δημόσιας περιουσίας. Κατ’ ακολουθίαν, μέχρι την έκδοση του διατάγματος αυτού και το νομοθετικό καθορισμό αφενός μεν των ειδικότερων όρων και προϋποθέσεων αναγνώρισης του δικαιώματος αποζημίωσης του θιγόμενου ιδιοκτήτη, αφετέρου δε της διαδικασίας για την άσκηση της αξιώσεώς του αυτής, η Διοίκηση δεν έχει τη δυνατότητα, ελλείψει νομοθετικής ρύθμισης, να επιλέξει ένα από τα προβλεπόμενα στο νόμο οικονομικά αντισταθμίσματα, προκειμένου να τον αποζημιώσει για τη στέρηση της χρήσης της ιδιοκτησίας του. Εξάλλου, το νομοθετικό αυτό κενό, της μη εισέτι εκδόσεως του προβλεπόμενου στο άρθρο 21 παρ. 4 του ν. 1650/1982 διατάγματος, δεν μπορεί να πληρωθεί ερμηνευτικά από τον δικαστή, η εξουσία του οποίου να ερμηνεύει και να εφαρμόζει το νόμο στις επίδικες υποθέσεις δεν περιλαμβάνει και εξουσία, καθ` υποκατάσταση της νομοθετικής λειτουργίας, να θεσπίζει κανόνες, η θέσπιση των οποίων στη συγκεκριμένη περίπτωση, ανατίθεται στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και την κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση κατά το άρθρο 43 του Συντάγματος. Η αδράνεια, εξάλλου, αυτή της Διοίκησης να εκδώσει το σχετικό διάταγμα δεν αντιβαίνει στην κατά το Σύνταγμα και την Ε.Σ.Δ.Α. προστασία του ιδιοκτήτη. Και τούτο διότι ο θιγόμενος ιδιοκτήτης, κατά την έννοια των ανωτέρω διατάξεων των παρ. 1 και 4 του άρθρου 22 του ν. 1650/1986, ερμηνευομένων σε συνδυασμό με τα διαλαμβανόμενα στη διάταξη της παρ. 1 του άρθρου 32 του ίδιου νόμου, δικαιούται, μέχρι την έκδοση του προεδρικού αυτού διατάγματος, να ασκήσει ευθεία αγωγή αποζημίωσης κατά του Ελληνικού Δημοσίου για την ικανοποίηση της κατά τα εκτεθέντα στην προηγούμενη σκέψη αξιώσεώς του και δεν τίθεται ζήτημα προηγούμενης τήρησης διοικητικής διαδικασίας. Η δυνατότητα δε αυτή ευθείας αγωγής αποζημίωσης του ιδιοκτήτη ικανοποιεί πλήρως την κατά τις εκτεθείσες στην προηγούμενη σκέψη διατάξεις του Συντάγματος και της Ε.Σ.Δ.Α. σχετικά με την προστασία του δικαιώματός του, χωρίς να απορρέει από τα υπέρτερης ισχύος νομοθετήματα αυτά υποχρέωση παροχής σ` αυτόν ευχέρειας επιλογής αυτούσιας αποζημίωσης αντί της χρηματικής. [μειοψ.]
6. […]
7. […]
8. […] Κατά την έννοια των ανωτέρω διατάξεων [άρθρα 53 παρ. 3 και 4 του π.δ. 18/89] για το παραδεκτό της ασκήσεως αιτήσεως αναιρέσεως απαιτείται η συνδρομή των προϋποθέσεων αμφότερων των παρ. 3 και 4 του άρθρου 53. Ειδικότερα, αν πρόκειται, μεταξύ άλλων, για διαφορά με χρηματικό αντικείμενο τουλάχιστον 40.000 ευρώ, για το παραδεκτό της αιτήσεως αναιρέσεως απαιτείται η προβολή ισχυρισμών με το περιεχόμενο που επιβάλλουν οι διατάξεις της παρ. 3. Κατά την έννοια δε της παρ. 3 του άρθρου 53 ο αναιρεσείων βαρύνεται επί ποινή ολικού ή μερικού απαραδέκτου της αιτήσεώς του να τεκμηριώσει με ειδικούς και συγκεκριμένους ισχυρισμούς περιλαμβανόμενους στο εισαγωγικό δικόγραφο ότι με καθέναν από τους προβαλλόμενους λόγους τίθεται συγκεκριμένο νομικό ζήτημα, δηλαδή, ζήτημα ερμηνείας διατάξεως νόμου ή γενικής αρχής του ουσιαστικού ή δικονομικού δικαίου, κρίσιμο για την επίλυση της ενώπιον του Δικαστηρίου αγόμενης διαφοράς, επί του οποίου είτε δεν υπάρχει νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας είτε οι σχετικές κρίσεις και παραδοχές της προσβαλλόμενης αποφάσεως έρχονται σε αντίθεση προς μη ανατραπείσα νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας ή άλλου ανωτάτου δικαστηρίου ή προς ανέκκλητη απόφαση διοικητικού δικαστηρίου (Σ.τ.Ε. 1997/2018, 1143/2018 κ.ά).
9. Επειδή, με την 488/2018 απόφαση του Α` Τμήματος απορρίφθηκαν όλοι οι ισχυρισμοί του αναιρεσείοντος Ελληνικού Δημοσίου περί άρσεως του απαραδέκτου κατά τις διατάξεις του ν. 3900/2010, εκτός από τον ισχυρισμό, ο οποίος αφορά λόγο αναιρέσεως σχετικά με την ερμηνεία του άρθρου 22 του ν. 1650/1986, ζήτημα το οποίο κατά τα προεκτεθέντα παραπέμφθηκε προς επίλυση στην Ολομέλεια. Όπως προκύπτει από την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, το δικάσαν εφετείο δέχθηκε ότι σε περίπτωση ουσιώδους στέρησης της χρήσεως ακινήτου κατά τον προορισμό του από τη λήψη μέτρων για την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος γεννάται ευθεία αξίωση για αποζημίωση του θιγόμενου ιδιοκτήτη, η οποία δεν εμποδίζεται από την μη έκδοση του προβλεπόμενου στη παρ. 4 του άρθρου 22 προεδρικού διατάγματος και ότι ο θιγόμενος ιδιοκτήτης μπορεί να επιδιώξει την ικανοποίηση της αξίωσής του με την άσκηση ευθείας αγωγής ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων. Με το σχετικό λόγο αναιρέσεως προβάλλεται ότι το δικάσαν εφετείο εσφαλμένως ερμήνευσε τη διάταξη του άρθρου 22, διότι δέχθηκε τη δυνατότητα ασκήσεως ευθείας αγωγής και αναγνώρισε την υποχρέωση του αναιρεσείοντος να καταβάλει στην αναιρεσίβλητη αποζημίωση, χωρίς προηγουμένως να έχει υποβληθεί εκ μέρους της αίτηση προς τη Διοίκηση. Για τη θεμελίωση του παραδεκτού του ανωτέρω λόγου αναιρέσεως το αναιρεσείον Ελληνικό Δημόσιο επικαλέστηκε, παραδεκτώς, κατά τα γενόμενα δεκτά με την 488/2018 απόφαση του Α` Τμήματος, ότι έχει εκδοθεί η Σ.τ.Ε. 1833/2017 επταμ. απόφαση του Ε΄ Τμήματος του Δικαστηρίου, η οποία είναι αντίθετη με την ερμηνεία της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης επί του κρίσιμου νομικού ζητήματος, δεδομένου ότι κατά την απόφαση αυτή του Ε` Τμήματος ο θιγόμενος ιδιοκτήτης δεν δικαιούται να ασκήσει ευθεία αγωγή ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων, αλλά είναι υποχρεωμένος να τηρήσει την προβλεπόμενη διοικητική διαδικασία. Κατά τα ειδικότερα, όμως, γενόμενα δεκτά στη τέταρτη και πέμπτη σκέψη, με την παρούσα απόφαση επιλύθηκε η ανακύψασα διαφωνία μεταξύ των Τμημάτων του Δικαστηρίου και ανετράπη η νομολογιακή λύση που είχε υιοθετήσει η ανωτέρω απόφαση του Ε` Τμήματος. Κατόπιν τούτου, δεν υφίσταται πλέον αντίθεση της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης προς τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας. Επομένως, ο ως άνω ισχυρισμός του αναιρεσείοντος Ελληνικού Δημοσίου περί άρσεως του απαραδέκτου είναι απορριπτέος ως αβάσιμος. Αν και κατά τη γνώμη που μειοψήφησε ο ισχυρισμός αυτός για την άρση του απαραδέκτου θα έπρεπε να κριθεί βάσιμος εν όψει της αποδιδόμενης από τη γνώμη αυτή έννοιας της κρίσιμης διάταξης».
