ΣτΕ 705/2020 Ολομ.Πρόεδρος: Ειρήνη Σαρπ, ΑντιπρόεδροςΕισηγητής: Θεόδωρος Αραβάνης, ΣύμβουλοςΑναστολή χορήγησης οικοδομικών αδειών και εκτέλεσης εργασιών για κτίρια άνω των 17.50 μ. στην περιοχή Μακρυγιάννη – Κουκάκι των Αθηνών. 1. Με την απόφαση 705/2020 της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας απερρίφθη αίτηση ακυρώσεως κατά κανονιστικής αποφάσεως του Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας, με την οποία επιβλήθηκε, για ένα έτος, αναστολή χορήγησης οικοδομικών αδειών και εκτέλεσης εργασιών για την ανέγερση κτιρίων με ύψος άνω των 17.50 μ. στην περιοχή Μακρυγιάννη-Κουκάκι του Δήμου Αθηναίων, εντός του κηρυγμένου αρχαιολογικού χώρου της πόλεως των Αθηνών. Με την προσβαλλομένη επιδιώκεται να αποτραπεί προσωρινά η ανέγερση πολυώροφων κτιρίων κοντά στην Ακρόπολη, τα οποία υποβαθμίζουν το μνημείο και τον περιβάλλοντα χώρο του, προκειμένου η Διοίκηση να επανεξετάσει το πολεοδομικό καθεστώς της περιοχής και στη συνέχεια να θεσπίσει ειδικούς όρους και περιορισμούς δόμησης για την προστασία της. 2. Κατ’ αρχάς, το Δικαστήριο επανέλαβε την πάγια νομολογία του, κατά την οποία με το άρθρο 24 §§ 1 και 6 του Συντάγματος και τις διατάξεις του ν. 3028/2002 επιβάλλεται η αποτελεσματική προστασία των μνημείων και λοιπών στοιχείων του πολιτιστικού περιβάλλοντος, μεταξύ των οποίων και οι αρχαιολογικοί χώροι που αποτελούν ενεργούς οικισμούς, καθώς και του αναγκαίου για την ανάδειξή τους χώρου. Προς τούτο τα όργανα του Κράτους οφείλουν να λαμβάνουν τα κατάλληλα μέτρα, προληπτικά και κατασταλτικά, κανονιστικά ή ατομικά, ώστε να εξασφαλίζεται στο διηνεκές η αποτελεσματική προστασία των μνημείων και του αναγκαίου για την ανάδειξή τους περιβάλλοντος χώρου, επεμβαίνοντας στο αναγκαίο μέτρο στο δικαίωμα της ιδιοκτησίας, που προστατεύεται από το άρθρο 17 του Συντάγματος και το 1ο Πρόσθετο Πρωτόκολο [Π.Π.] της Ε.Σ.Δ.Α. Εξ άλλου, το άρθρο 24 § 2 του Συντάγματος επιβάλλει την ορθολογική πολεοδόμηση των οικισμών, σύμφωνα με την ιδιομορφία και τις ανάγκες κάθε περιοχής και βάσει των πορισμάτων των οικείων επιστημών (χωροταξία, πολεοδομία, αρχαιολογία κλπ), ώστε να εξασφαλίζονται οι καλύτεροι δυνατοί όροι διαβίωσης. Εν όψει τούτων επισημάνθηκε, όπως και με την πρόσφατη απόφαση ΣΕ 2102/2019 Ολομ., ότι το προβλεπόμενο στο άρθρο 14 περ. 6 του ν. 3028/2002 π.δ/γμα για τον καθορισμό των χρήσεων γής και των όρων δόμησης της περιοχής Μακρυγιάννη, η οποία αποτελεί ενεργό οικισμό και κηρυγμένο αρχαιολογικό χώρο από το 2004, δεν έχει εκδοθεί παρά το ότι παρήλθε ο εύλογος χρόνος από την κήρυξη, με αποτέλεσμα την ελλιπή προστασία του σημαντικότερου μνημείου της κλασικής αρχαιότητας (σκ. 5, 6, 8).3. Περαιτέρω, κρίθηκε ότι η εξουσιοδοτική διάταξη (άρθρο 6 παρ. 7 του ν. 4067/2012) συνάδει με τα άρθρα 17 του Συντάγματος και 1 του 1ου Π.Π. της Ε.Σ.Δ.Α., διότι η αναστολή οικοδομικών αδειών και εργασιών, με την οποία επιδιώκεται η αποτροπή δημιουργίας πραγματικών καταστάσεων που θα δυσχέραιναν τον πολεοδομικό σχεδιασμό, αποτελεί προσωρινό περιορισμό της ιδιοκτησίας, επιβάλλεται χάριν του δημοσίου συμφέροντος, ήτοι για την προστασία του οικιστκού και του πολιτιστικού περιβάλλοντος, και υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο. Εξ άλλου η αυτή διάταξη είναι ειδική και ορισμένη, κατά την έννοια του άρθρου 43 § 2 του Συντάγματος, θεμιτώς δε προβλέπει την έκδοση υπουργικής αποφάσεως και όχι π.δ/τος, διότι το ζήτημα της αρμοδιότητας είναι ειδικό εν σχέσει με τη ρύθμιση του θέματος στον νόμο. Με αντίστοιχες σκέψεις κρίθηκε ότι το επιβληθέν μέτρο της αναστολής κινείται εντός των πλαισίων της εξουσιοδοτήσεως και δεν θίγει υπέρμετρα την ιδιοκτησία, διότι δεν επιβάλλει πλήρη απαγόρευση δομήσεως αλλά μερική, επιτρέπει δε επαρκή εκμετάλλευση του ακινήτου με την ανέγερση οικοδομών μέχρι 17,50 μ. Περαιτέρω κρίθηκε ότι θεμιτώς ελήφθη υπ’ όψη ως κριτήριο το ύψος των οικοδομών, διότι η Διοίκηση διαπίστωσε ότι η ανέγερση πολυώροφων κτιρίων γύρω από την Ακρόπολη υποβαθμίζει το μνημείο και τον περιβάλλοντα χώρο του. Τέλος, ορθώς η Διοίκηση δεν έλαβε υπ’ όψη κριτήρια συναπτόμενα με τα χαρακτηριστικά των υπό ανέγερση κτιρίων (μοργολογία κλπ), διότι τα ζητήματα αυτά εξετάζονται κατά το επόμενο στάδιο της χορήγησης εγκρίσεως κατά τις διατάξεις του ν. 3028/2002, οι οποίες εφαρμόζονται και κατά το διάστημα της αναστολής (σκ. 9-11).6. Στη συνέχεια, κρίθηκε ότι δεν στοιχειοθετείται παράβαση των αρχών της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της χρηστής διοικήσεως, ούτε κατάχρηση εξουσίας, εκ του ότι η Διοίκηση, με τη χορήγηση εγκρίσεως του ν. 3028/2002 και προέγκρισης οικοδομικής άδειας για την ανέγερση ξενοδοχείου δημιούργησε στην αιτούσα την πεποίθηση ότι δεν θα τροποποιηθεί το σχέδιο πόλεως και δεν θα επιβληθεί αναστολή. Και τούτο διότι η Διοικηση δεν κωλύεται να τροποποιεί το πολεοδομικό καθεστώς εφ’ όσον συντρέχει σχετική ανάγκη, ενώ η αρχή της εμπιστοσύνης ουδόλως επιβάλλει την διαιώνιση των ισχυουσών πολεοδομικών ρυθμίσεων. Ως εκ τούτου θεμιτώς επιβλήθηκε η αναστολή, ανεξαρτήτως αν είχε χορηγηθεί προέγκριση οικοδομικής άδειας, δεδομένου ότι το επίμαχο μέτρο εξ ορισμού προϋποθέτει εργασίες εκτελούμενες βάσει οικοδομικής άδειας (σκ. 12). 7. Περαιτέρω, κρίθηκε ότι η επιλογή του ύψους των 17,5 μ. δεν είναι αυθαίρετη, ούτε δυσανάλογη εκ του ότι υπολείπεται του ανώτατου ύψους κατά το άρθρο 15 του Ν.Ο.Κ. (ν. 4067/2012), το οποίο, κατά την αιτούσα, βάσει “σ.δ. 3,6” κατά το π.δ. της 23-27.6.1978, είναι για την περιοχή “32 μ.” Ειδικότερα, το ύψος των 17,5 μ. δεν είναι αυθαίρετο διότι στοιχεί προς τα ύψη που προβλέπει, για τις αμέσως γειτνιάζουσες με την επίδικη περιοχές, το π.δ. της 19.2-5.3.1975, το οποίο καθορίζει μειωμένα ύψη χάριν της προστασίας των αρχαιολογικών χώρων της Αθήνας. Περαιτέρω, καθ’ ερμηνεία του πολεοδομικού καθεστώτος της περιοχής, των διαδοχικώς ισχυσάντων Γ.Ο.Κ. και των άρθρων 1 §§ 4 και 5, 15 § 1, και 35 του Ν.Ο.Κ., κρίθηκε ότι ο υπολογισμός του μέγιστου ύψους των κτιρίων σε συνάρτηση με τον σ.δ., κατά το άρθρο 15 παρ. 1 αυτού, δεν εφαρμόζεται όταν με ειδικά διατάγματα προϋφιστάμενα του Ν.Ο.Κ. έχουν ορισθεί για περιοχές ή οικισμούς συγκεκριμένοι όροι δομήσεως, όπως ανώτατα ύψη κτιρίων. Αντίθετη ερμηνεία, κατά την οποία με το άρθρο 15 παρ. 1 του Ν.Ο.Κ. προσαυξάνεται “αυτομάτως” το ανώτατο ύψος των οικοδομών, σε συνάρτηση με τον σ.δ., σε όλους τους οικισμούς της χώρας και αδιαφόρως του ειδικού πολεοδομικού καθεστώτος εκάστου, θα αντέκειτο στο άρθρο 24 § 2 του Συντ., το οποίο επιβάλλει την ορθολογική πολεοδόμηση των οικισμών κατόπιν μελέτης της φυσιογνωμίας κάθε περιοχής και με τη συμμετοχή του οικείου ΟΤΑ και των ενδιαφερόμενων πολιτών, δεν επιτρέπει δε την δια γενικής διατάξεως και χωρίς ειδική μελέτη κατάργηση, συλλήβδην, των ειδικών όρων δόμησης που είχαν θεσπισθεί για κάθε περιοχή με τήρηση των ανωτέρω εγγυήσεων. Για την ταυτότητα του λόγου, δεν εφαρμόζονται αυτοτελώς οι διατάξεις περί προσαυξήσεως του ύψους σε περίπτωση φυτεμένου δώματος, εκτός αν οι ειδικές διατάξεις κάθε περιοχής το επιτρέπουν (άρθρο 18 παρ. 1 του Ν.Ο.Κ.). Εν όψει τούτων, κρίθηκε ότι στην επίμαχη περιοχή δεν εφαρμόζονται οι διατάξεις του Ν.Ο.Κ. αλλά οι ειδικές διατάξεις του β.δ. της 30.8-9.9.1955, οι οποίες ορίζουν για τον τομέα του επίδικου ακινήτου ως ανώτατο ύψος τα 21 μ. Τούτο δε ανεξαρτήτως του αν ληπτέος υπ’ όψη σ.δ. είναι αυτός που όριζε το π.δ. του 1978 (3,6), ή ο μ.σ.δ. 2,5 που ορίζει για την περιοχή Μακρυγιάννη το ΓΠΣ του Δημου Αθηναίων. Η νομολογία αυτή συνεχίζει και επεκτείνει την υπάρχουσα νομολογία του Δικαστηρίου με την οποία ερμηνεύθηκαν ταυτόσημα οι διατάξεις του άρθρου 9 §§ 7-9 του Γ.Ο.Κ. 1985, ν. 1577/1985 (ΣΕ 1383/2016 7μ., 796/2016, 1120/2008). Τέλος, κρίθηκε ότι δεν παραβιάσθηκε η αρχή της ισότητας εκ του ότι η Διοίκηση επέτρεψε την ανέγερση άλλων υψηλών κτιρίων στην περιοχή βάσει των διατάξεων του ΓΟΚ και του ΝΟΚ, διότι δεν νοείται ισότητα στην παρανομία και συνεπώς, ακόμη και αν η Διοίκηση κακώς εφήρμοσε τον νόμο σε άλλες περιπτώσεις, δεν υποχρεούται η ίδια ούτε τα Δικαστήρια να τον εφαρμόσουν κακώς και στο μέλλον (σκ. 15).
ΣτΕ 7062020 Ολομ.Πρόεδρος: κ. Ε. ΣαρπΕισηγητής: κ. Θ. ΑραβάνηςΑναστολή χορήγησης οικοδομικών αδειών για την ανέγερση νέων κτιρίων με ύψος άνω των 17.50 μ. στην περιοχή Μακρυγιάννη 1. Με την 706/2020 απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας απερρίφθη αίτηση ακυρώσεως κατά αποφάσεως της Υπουργού Πολιτισμού και Αθλητισμού, με την οποία ανακλήθηκε απόφαση της ίδιας Υπουργού, με την οποία είχε εγκριθεί κατά τον αρχαιολογικό νόμο α) η ανέγερση εννεαώροφου κτιρίου με τρία υπόγεια και δώμα με πέργκολα και ασκεπή πισίνα σε ακίνητο επί των οδών Μισαραλιώτου 7-11 και Τσάμη Καρατάση, στην περιοχή Μακρυγιάννη του Δήμου Αθηναίων, εντός του κηρυγμένου αρχαιολογικού χώρου της πόλεως των Αθηνών και β) η επισκευή υφισταμένου διώροφου διατηρητέου κτηρίου εντός του ακινήτου.2. Κατ’ αρχάς το Δικαστήριο, ερμηνεύοντας τις διατάξεις του άρθρου 24 παράγρ. 1 και 6 του Συντάγματος, επανέλαβε την πάγια νομολογία του, κατά την οποία τα όργανα του Κράτους λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίζεται στο διηνεκές η προστασία και η διατήρηση των μνημείων και λοιπών στοιχείων του πολιτιστικού περιβάλλοντος και του αναγκαίου για την ανάδειξή τους περιβάλλοντος χώρου, η οποία περιλαμβάνει και την άρση της προσβολής του μνημείου και την αποκατάσταση της μορφής του (σκ. 5). Ακολούθως επανέλαβε ότι κατά το άρθρο 10 του αρχαιολογικού νόμου (ν. 3028/2002) επεμβάσεις επί αρχαίων κατ’ αρχήν απαγορεύονται (§ 1) ενώ επεμβάσεις πλησίον αρχαίων επιτρέπονται μόνο κατόπιν εγκρίσεως του Υπουργού Πολιτισμού, μετά από γνωμοδότηση του αρμόδιου συμβουλίου (§ 3), ειδικά δε ως προς τις οικοδομικές εργασίες, εξετάζεται αν το κτίσμα, εν όψει των διαστάσεων, της μορφής και της απόστασής του από το μνημείο, δύναται να επιφέρει άμεση ή έμμεση βλάβη στο μνημείο και στον περιβάλλοντα χώρο του. Προστατευόμενο δε στοιχείο των μνημείων και του περιβάλλοντος αυτά χώρου συνιστά και η ανεμπόδιστη θέασή τους, καθώς και ο χαρακτήρας και η φυσιογνωμία της ευρύτερης περιοχής, η οποία τελεί σε άμεση οπτική επαφή με τα μνημεία και είναι αναγκαία για την ανάδειξή τους. Η αιτιολογία της χορηγούμενης εγκρίσεως (άδειας) πρέπει να περιέχει: α) περιγραφή των προστατευτέων μνημείων, β) περιγραφή του προς εκτέλεση έργου και γ) τεκμηριωμένη εκτίμηση των επιπτώσεων του έργου επί των μνημείων, ενώ ο Υπουργός Πολιτισμού μπορεί να επιβάλει τους κατάλληλους όρους και περιορισμούς στη δόμηση, περιλαμβανομένου και του περιορισμού του ανωτάτου ύψους και του αριθμού των ορόφων, χωρίς να δεσμεύεται από τους όρους δόμησης που καθορίζονται είτε από γενικές ή ειδικές διατάξεις (σκ. 6). Τέλος, επανέλαβε τη νομολογία κατά την οποία οι ευμενείς διοικητικές πράξεις ανακαλούνται, αν είναι παράνομες, μέσα σε εύλογο χρόνο από την έκδοσή τους, με αιτιολογημενη πράξη αναφερομενη σε συγκεκριμένα περιστατικά ή στοιχεία, ενώ, εξ άλλου, νομική πλημμέλεια που επιτρέπει την ανάκληση συνιστά και η πλάνη περί τα πράγματα. Αντίθετα, η διαφορετική εκτίμηση των αυτών πραγματικών περιστατικών δεν συνιστά, κατ’ αρχήν, λόγο ανακλήσεως, εκτός αν συντρέχει λόγος δημοσίου συμφέροντος, όπως η προστασία των αρχαιοτήτων, η συνδρομή του οποίου πρέπει να αιτιολογείται ειδικώς. Τέλος, κρίθηκε ότι σύμφωνα με το άρθρο μόνο παρ. 1 του α.ν. 261/1968 χρόνος μικρότερος της πενταετίας για την ανάκληση παράνομης διοικητικής πράξεως θεωρείται πάντοτε εύλογος (σκ. 8).3. Περαιτέρω, κρίθηκε ότι νομίμως το Κ.Α.Σ. επανεξήτασε προηγούμενη γνωμοδότησή του, με την οποία είχε θεωρήσει ότι το εννεαώροφο κτίριο δεν βλάπτει την Ακρόπολη και ότι εντάσσεται αρμονικά στο δομημένο περιβάλλον της περιοχής, και πρότεινε την ανάκληση της χορηγηθείσας εγκρίσεως, εν όψει ιδίως του νέου στοιχείου της αυτοψίας των μελών του τόσο επί τόπου όσο και από τον Ιερό Βράχο, και της διαπίστωσης ότι το κτίριο υποβαθμίζει με το ύψος και τον όγκο του την Ακρόπολη, που αποτελεί μνημείο της Παγκόσμιας Κληρονομιάς, ενώ δεν εντάσσεται και στο περιβάλλον της περιοχής διότι είναι υψηλότερο των όμορων κτιρίων πλην ενός. Εν όψει τούτου, κρίθηκε ότι νομίμως η Υπουργός Πολιτισμού ανακάλεσε την προηγούμενη έγκρισή της, και δη εντός ευλόγου χρόνου μικρότερου των επτά μηνών, για τους ανωτέρω, δημοσίου συμφέροντος, λόγους της προστασίας των μνημείων και του περιβάλλοντος της περιοχής. Ειδικότερα, κρίθηκε ότι νομίμως συνεκτιμήθηκε το σωρευτικό αποτέλεσμα από την ανέγερση ενός επί πλέον υψηλού και ογκώδους κτιρίου ως αρνητικός παράγοντας ένταξής του στην ήδη βεβαρημένη δομικώς περιοχή. Ως προς τον έλεγχο του ύψους του κτιρίου, κρίθηκε ότι εφ’ όσον το υπό ανέγερση κτίριο ευρίσκεται πλησίον μνημείου της Παγκόσμιας Κληρονομιάς και εντός αρχαιολογικού χώρου, ο έλεγχος του Υπουργού Πολιτισμού και του Κ.Α.Σ. εκτείνεται σε όλα τα στοιχεία του κτιρίου, μεταξύ των οποίων και το ύψος, αδεσμεύτως από όρους δομήσεως που καθορίζονται είτε από γενικές διατάξεις (Γ.Ο.Κ., Ν.Ο.Κ.) είτε από ειδικές διατάξεις για την προστασία αρχαιολογικών χώρων (π.δ. της 19.2-5.3.1975 περί ελέγχου υψών γύρω από την Ακρόπολη). Περαιτέρω, λόγος ακυρώσεως κατά τον οποίο το ύψος του αρχικώς εγκριθέντος κτιρίου (31,70 μ.) είναι ανεκτό διότι υπολείπεται του ανώτατου ύψους κατ’ άρθρο 15 του Ν.Ο.Κ. (32 μ.), απερρίφθη διότι, όπως κρίθηκε με την απόφαση ΣΕ 705/2020 Ολομ., εν προκειμένω δεν ισχύει το άρθρο 15 του Ν.Ο.Κ. αλλά το β.δ. της 30.8-9.9.1955 «Περί όρων δομήσεως εν Αθήναις», το οποίο προβλέπει για την περιοχή ανώτατο υψος 21 μ.. Στη συνέχεια, κρίθηκε ότι δεν υπάρχει παράβαση των αρχών της ισότητας και της προστατευομένης εμπιστοσύνης εκ του ότι η Διοίκηση επέτρεψε σε άλλες περιπτώσεις την ανέγερση υψηλών κτιρίων στην περιοχή κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του ΓΟΚ 1985 και του ΝΟΚ, διότι δεν νοείται ισότητα στην παρανομία και, συνεπώς, ακόμη και αν η Διοίκηση κακώς εφήρμοσε τον νόμο σε άλλες περιπτώσεις, δεν υποχρεούται η ίδια ούτε τα Δικαστήρια να τον εφαρμόσουν κακώς και στο μέλλον. Επίσης, κρίθηκε ότι δεν ασκεί επιρροή το γεγονός α) ότι το κτίριο δεν θα είναι ορατό από τα χαμηλά σημεία της Ακρόπολης λόγω της παρεμβολής οικοδομών επί της οδού Διονυσίου Αρεοπαγίτου, αφού πάντως το κτίριο θα είναι ορατό από τους ευρισκόμενους επί του Ιερού Βράχου και β) ότι το ύψος του κτιρίου, λόγω κατωφέρειας του εδάφους, δεν υπερβαίνει το ύψος των οικοδομών στο μέτωπο της οδού Διονυσίου Αρεοπαγίτου, διότι κατ’αυτόν τον τρόπο αγνοείται το φυσικό ανάγλυφο της περιοχής, προς το οποίο πρέπει να προσαρμόζονται τα ύψη των οικοδομών. Τέλος κρίθηκε ότι η τυχόν οικονομική βλάβη της αιτούσας δεν επηρεάζει τη νομιμότητα της προσβαλλόμενης πράξης, αλλά θεμελιώνει, ενδεχομένως, εφ’ όσον συντρέχουν οι νόμιμες προϋποθέσεις, δικαίωμα αποζημιώσεως από το αρμόδιο δικαστήριο (σκ. 10).4. Στη συνέχεια, το Δικαστήριο έκρινε νόμιμη και επάλληλη αιτιολογία της προσβαλλομένης, κατά την οποία η αρχική έγκριση ήταν ανακλητέα προκειμένου να διενεργηθεί ολοκληρωμένη ανασκαφική έρευνα στο επίδικο οικόπεδο, δεδομένου ότι η αρχική έρευνα ήταν ανεπαρκής και τα τεθέντα υπ’ όψη του Κ.Α.Σ. στοιχεία ελλιπή και ανακριβή. Ειδικότερα, όπως διαπιστώθηκε, στο οικόπεδο δεν είχαν πραγματοποιηθεί οι επιστημονικώς αναγκαίες τομές, αλλά μόνο οι τομές που υπέδειξε η ιδιοκτήτρια του ακινήτου για τις ανάγκες γεωτεχνικής της μελέτης, με συνέπεια την αδυναμία συναγωγής ασφαλούς συμπεράσματος ως προς την έκταση και τη σημασία των υποκειμένων αρχαιοτήτων. Περαιτέρω, δεδομένου ότι σε όμορα οικόπεδα είχαν εντοπισθεί κατά το παρελθόν αρχαιότητες, οι οποίες πιθανόν εκτείνονται και στο επίδικο, έπρεπε πρώτα να ολοκληρωθεί η αρχαιολογική έρευνα και ακολούθως να παραπεμφθεί στο Κ.Α.Σ. το ζήτημα των υποκειμένων αρχαιοτήτων, από την έκβαση του οποίου θα εξηρτάτο περαιτέρω το ζήτημα της δόμησης ή μη του οικοπέδου και η έγκριση η μη της αρχιτεκτονικής μελέτης του κτιρίου (σκ. 11). Τέλος, κρίθηκε ότι, εφ’όσον δύο αιτιολογικά σκέλη της προσβαλλομένης είναι νόμιμα, παρέλκει ως αλυσιτελής η έρευνα της νομιμότητας τρίτου αιτιολογικού ερείσματος αυτής (σκ. 12).
