Τοποθέτηση αιτούντων διεθνή προστασία στη συγκεκριμένη ζώνη από τις ουγγρικές αρχές, άσκηση πραγματικής προσφυγής και δίκαιο ΕΕ
Γεώργιος Π. Κανέλλος
Με τη δημοσιευθείσα στις 14-05-2020 απόφασή του, το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) αποφάνθηκε επί ορισμένων ζητημάτων που σχετίζονται με την ερμηνεία της οδηγίας 2008/115/ΕΚ [οδηγία σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών, γνωστή και ως «οδηγία επιστροφών»], της οδηγίας 2013/32/ΕΕ [οδηγία σχετικά με κοινές διαδικασίες για τη χορήγηση και ανάκληση του καθεστώτος διεθνούς προστασίας, γνωστή και ως «οδηγία για τις διαδικασίες ασύλου»], καθώς και της οδηγίας 2013/33/ΕΕ [οδηγία σχετικά με τις απαιτήσεις για την υποδοχή των αιτούντων διεθνή προστασία, γνωστή και ως «οδηγία για τις συνθήκες υποδοχής»] στο πλαίσιο της ουγγρικής νομοθεσίας για το δικαίωμα ασύλου και την επιστροφή παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών.
Ειδικότερα, το ΔΕΕ έκρινε ότι η τοποθέτηση των αιτούντων άσυλο ή των υπηκόων τρίτων χωρών για τους οποίους έχει εκδοθεί απόφαση επιστροφής στη ζώνη διελεύσεως [“transit zone”] του Röszke, στα σύνορα μεταξύ Ουγγαρίας και Σερβίας, θα πρέπει να χαρακτηριστεί ως «κράτηση».
Επιπλέον, σύμφωνα με το ΔΕΕ, σε περίπτωση που, κατόπιν δικαστικού ελέγχου περί της νομιμότητας μίας τέτοιας κράτησης, βρεθεί ότι τα πρόσωπα αυτά έχουν κρατηθεί χωρίς κάποιο βάσιμο λόγο, το δικαστήριο που έχει επιληφθεί της υπόθεσης θα πρέπει να διατάξει την άμεση απελευθέρωσή τους.
Ιστορικό της υπόθεσης
Αφγανοί και Ιρανοί υπήκοοι οι οποίοι έφθασαν στην Ουγγαρία μέσω της Σερβίας, υπέβαλαν αιτήσεις χορήγησης ασύλου από τη ζώνη διελεύσεως του Röszke, που βρίσκεται στα σύνορα μεταξύ της Ουγγαρίας και της Σερβίας.
Οι αιτήσεις τους απορρίφθηκαν, δυνάμει του ουγγρικού δικαίου, ως απαράδεκτες και στη συνέχεια εκδόθηκαν αποφάσεις που διέτασσαν τους αιτούντες να επιστρέψουν στη Σερβία.
Εντούτοις, η Σερβία αρνήθηκε να δεχθεί εκ νέου τα εν λόγω πρόσωπα στην επικράτειά της, για τον λόγο ότι δεν πληρούντο οι προϋποθέσεις επανεισδοχής που προβλέπονται στη σχετική συμφωνία που έχει συναφθεί με την Ευρωπαϊκή Ένωση.
Κατόπιν της εν λόγω απόφασης της Σερβίας, οι ουγγρικές αρχές δεν προέβησαν στην εξέταση της ουσίας των ως άνω αιτήσεων, αλλά τροποποίησαν τη χώρα προορισμού που αναφερόταν στις αρχικές αποφάσεις περί επιστροφής, αντικαθιστώντας την με τη χώρα προέλευσης καθενός εκ των προσώπων που αφορούσαν.
Τα συγκεκριμένα πρόσωπα υπέβαλαν αντιρρήσεις κατά των τροποποιητικών αποφάσεων οι οποίες απορρίφθηκαν.
Οι αιτούντες άσκησαν ενώπιον των ουγγρικών δικαστηρίων προσφυγή αφενός ακυρώσεως κατά των αποφάσεων που απέρριψαν τις αντιρρήσεις τους κατά των τροποιητικών αποφάσεων και αφετέρου με σκοπό να υποχρεωθεί να διεξαγάγει η αρμόδια υπηρεσία ασύλου νέα διαδικασία χορήγησης ασύλου, μολονότι τέτοιο ένδικο μέσο δεν προβλέπεται από καμία διάταξη του ουγγρικού δικαίου. Επιπλέον, άσκησαν προσφυγές παραλείψεως αναφορικά με την κράτησή τους και την αδιάλειπτη παρουσία τους στη ζώνη διελεύσεως του Röszke.
Σημειώνεται ότι, αρχικά, τα προαναφερθέντα πρόσωπα υποχρεώθηκαν να παραμείνουν στον τομέα της ζώνης διελεύσεως που προορίζεται για τους αιτούντες άσυλο και, στη συνέχεια, μερικούς μήνες αργότερα, διατάχθηκαν να παραμείνουν στον τομέα της ζώνης που προορίζεται για τους υπηκόους τρίτων χωρών των οποίων οι αιτήσεις απορρίπτονται. Στον τελευταίο τομέα παραμένουν μέχρι και σήμερα.
Απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης
Με την απόφασή του αυτή, το Δικαστήριοεξέτασε, πρώτον, την κατάσταση των προσώπων περί ων ο λόγος στη ζώνη διελεύσεως του Röszke, στο πλαίσιο των κανόνων για την κράτηση τόσο των αιτούντων διεθνούς προστασίας (οδηγίες 2013/32/ΕΕ και 2013/33/ΕΕ) όσο και των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών (οδηγία 2008/115/ΕΚ). Συναφώς, το Δικαστήριο έκρινε, καταρχάς, ότι η κράτηση των προσώπων εν προκειμένω στη συγκεκριμένη ζώνη διελεύσεως θα πρέπει να θεωρηθεί ότι συνιστά μέτρο κράτησης. Συμπερασματικά, το Δικαστήριο επισήμανε ότι η έννοια της «κράτησης», η οποία έχει την ίδια σημασία στο πλαίσιο των προαναφερθεισών οδηγιών, αναφέρεται σε ένα μέτρο καταναγκασμού το οποίο προϋποθέτει τη στέρηση και όχι απλώς τον περιορισμό, της ελευθερίας μετακίνησης του προσώπου που αφορά και απομονώνει το πρόσωπο από τον υπόλοιπο πληθυσμό, υποχρεώνοντάς το να παραμείνει ανελλιπώς εντός μίας περιορισμένης και περίκλειστης περιοχής. Σύμφωνα με το Δικαστήριο, οι συνθήκες που επικρατούν στη ζώνη διελεύσεως του Röszke συνιστούν στέρηση της ελευθερίας, μεταξύ άλλων επειδή τα συγκεκριμένα πρόσωπα δε μπορούν να εγκαταλείψουν νόμιμα την εν λόγω ζώνη σε καμία περίπτωση με δική τους ελεύθερη βούληση προς οποιαδήποτε κατεύθυνση. Συγκεκριμένα, δε μπορούν να εγκαταλείψουν τη ζώνη αυτή με κατεύθυνση τη Σερβία, καθώς μία τέτοια απόπειρα: α) θα θεωρηθεί παράνομη από την πλευρά των σερβικών αρχών και κατά συνέπεια θα εκθέσει τα ως άνω πρόσωπα στην επιβολή ποινών και β) ενδεχομένως να έχει ως συνέπεια να απολέσουν οποιαδήποτε ελπίδα για τη χορήγηση του καθεστώτος του πρόσφυγα στην Ουγγαρία.
Στη συνέχεια, το Δικαστήριο εξέτασε κατά πόσον η εν λόγω κράτηση τελεί σε συμμόρφωση με τις απαιτήσεις που επιβάλλει το δίκαιο της Ένωσης. Ως προς τις απαιτήσεις που σχετίζονται με την κράτηση, το Δικαστήριο έκρινε ότι, δυνάμει του άρθρου 8 της οδηγίας 2013/33/ΕΕ και του άρθρου 15 της οδηγίας 2008/115/ΕΚ, αντίστοιχα, ούτε ένας αιτών διεθνούς προστασίας ούτε ένας υπήκοος τρίτης χώρας σε βάρος του οποίου έχει εκδοθεί απόφαση επιστροφής μπορεί να κρατηθεί αποκλειστικά και μόνο επειδή δε μπορεί να ανταποκριθεί στις ανάγκες του. Πρόσθεσε δε ότι τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 2013/33/ΕΕ και της οδηγίας 2008/115/ΕΚ, αντίστοιχα, αποκλείουν την επιβολή κράτησης σε βάρος αιτούντος διεθνή προστασία ή υπηκόου τρίτης χώρας σε βάρος του οποίου έχει εκδοθεί απόφαση επιστροφής χωρίς την προηγούμενη έκδοση αιτιολογημένης απόφασης που διατάσσει την κράτηση και χωρίς να έχουν προηγουμένως ελεγχθεί η αναγκαιότητα και η αναλογικότητα για την επιβολή ενός τέτοιου μέτρου.
Επιπλέον, το Δικαστήριο παρείχε διευκρινίσεις ως προς τις απαιτήσεις για τη συνέχιση της κράτησης και, πιο συγκεκριμένα, για τη διάρκεια αυτής. Ως προς τους αιτούντες διεθνή προστασία, συμπέρανε ότι το άρθρο 9 της οδηγίας 2013/33/ΕΕ δεν υποχρεώνει τα κράτη μέλη να θεσπίσουν μία μέγιστη περίοδο για τη συνέχιση κράτησης τέτοιων αιτούντων. Εντούτοις, τα εθνικά δίκαια θα πρέπει να διασφαλίζουν ότι η κράτηση διαρκεί καθόσον χρόνο παραμένει εφαρμοστέος ο λόγος επιβολής της καθώς και ότι οι διοικητικές διαδικασίες που σχετίζονται με τον συγκεκριμένο λόγο εκτελούνται με τη δέουσα επιμέλεια. Εν αντιθέσει, στην περίπτωση υπηκόων τρίτων χωρών σε βάρος των οποίων έχει εκδοθεί απόφαση επιστροφής, καθίσταται προφανές από το άρθρο 15 της οδηγίας 2008/115/ΕΚ ότι η κράτηση αυτών – ακόμα και όταν παρατείνεται – δεν θα πρέπει να υπερβαίνει τους 18 μήνες και μπορεί να διατηρείται μόνο για όσο χρονικό διάστημα δρομολογείται η διαδικασία επιστροφής και εκτελείται με τη δέουσα επιμέλεια.
Πρόσθετα, αναφορικά με την κράτηση αιτούντων διεθνή προστασία στο συγκεκριμένο πλαίσιο ζώνης διελεύσεως, είναι επίσης αναγκαίο να ληφθεί υπόψη το άρθρο 43 της οδηγίας 2013/32/ΕΕ. Από την εν λόγω διάταξη προκύπτει ότι τα κράτη μέλη μπορούν να υποχρεώσουν τους αιτούντες διεθνή προστασία να παραμείνουν στα σύνορά τους ή σε μία από τις ζώνες διελεύσεώς τους προκειμένου, μεταξύ άλλων, να εξετάσουν, προτού εκδώσουν απόφαση περί του δικαιώματος εισόδου αυτών στην επικράτειά τους, κατά πόσον οι αιτήσεις τους είναι παραδεκτές. Ωστόσο, η απόφαση θα πρέπει να ληφθεί εντός τεσσάρων εβδομάδων, ενώ σε περίπτωση που παρέλθει άπρακτη η ως άνω προθεσμία από το κράτος μέλος που εξετάζει την αίτηση, αυτό υποχρεούται να χορηγήσει στον αιτούντα το δικαίωμα να εισέλθει στην επικράτειά του και να επεξεργαστεί την αίτησή του σύμφωνα με τους κανόνες τακτικής διαδικασίας του αστικού δικαίου του. Κατά συνέπεια, μολονότι τα κράτη μέλη μπορούν, στο πλαίσιο μίας διαδικασίας που αναφέρεται στο άρθρο 43, να επιβάλλουν κράτηση στους αιτούντες διεθνή προστασία που παρουσιάζονται στα σύνορά τους, η κράτηση αυτή δε μπορεί σε καμία περίπτωση να υπερβεί τις τέσσερις εβδομάδες από την ημερομηνία κατά την οποία υποβλήθηκε η αίτηση.
Τέλος, το Δικαστήριο έκρινε ότι η νομιμότητα ενός μέτρου κράτησης, όπως η κράτηση ενός προσώπου σε μία ζώνη διελεύσεως, θα πρέπει να υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο δυνάμει του άρθρου 9 της οδηγίας 2013/33/ΕΕ και του άρθρου 15 της οδηγίας 2008/115/ΕΚ αντίστοιχα. Συνεπώς, ελλείψει εθνικών κανόνων που να προβλέπουν έναν τέτοιο έλεγχο, η αρχή της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου και το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας υποχρεώνουν τον εθνικό δικαστή που επιλαμβάνεται της υπόθεσης να κρίνει ότι ο ίδιος έχει δικαιοδοσία για να αποφανθεί επί του ζητήματος. Ακόμα, εάν, κατόπιν του ελέγχου του, ο εθνικός δικαστής κρίνει ότι το δίκαιο της Ένωσης είναι αντίθετο με το επίμαχο μέτρο κράτησης, ο εν λόγω δικαστής θα πρέπει να μπορεί να υποκαταστήσει την διοικητική αρχή που εξέδωσε την απόφαση για τη λήψη του μέτρου με την απόφαση που εκδίδει ο ίδιος και να διατάξει την άμεση απελευθέρωση των προσώπων που αφορά, ή πιθανώς την επιβολή ενός εναλλακτικού μέτρου κράτησης.
Ακόμα, ένας αιτών διεθνή προστασία του οποίου η κράτηση, αφού κρίθηκε παράνομη, έληξε θα πρέπει να μπορεί να αξιώσει τις υλικές συνθήκες υποδοχής τις οποίες δικαιούται κατά τη διάρκεια της εξέτασης της αίτησής του. Συγκεκριμένα, καθίσταται προφανές από το άρθρο 17 της οδηγίας 2013/33/ΕΕ ότι, εάν ο αιτών δεν διαθέτει μέσα διαβίωσης, δικαιούται είτε οικονομικό επίδομα προκειμένου να καλύψει τη στέγασή του, είτε στέγαση σε είδος. Προς τον σκοπό αυτό, το άρθρο 26 της οδηγίας 2013/33/ΕΕ προβλέπει ότι ένας τέτοιος αιτών θα πρέπει να μπορεί να ασκήσει ενώπιον δικαστηρίου προσφυγή με αίτημα τη διασφάλιση του συγκεκριμένου δικαιώματος στέγασης και ότι το εν λόγω δικαστήριο θα πρέπει να έχει τη δυνατότητα να χορηγήσει ασφαλιστικά μέτρα ενόσω εκκρεμεί η έκδοση της απόφασής του. Σε περίπτωση που κανένα άλλο δικαστήριο δεν έχει δικαιοδοσία δυνάμει του εθνικού δικαίου, η αρχή της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου και το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, και πάλι, υποχρεώνουν το επιληφθέν δικαστήριο να κρίνει ότι έχει το ίδιο δικαιοδοσία να αποφανθεί επί τις προσφυγής με αίτημα τη διασφάλιση του ως άνω δικαιώματος στέγασης.
Δεύτερον, το Δικαστήριο τοποθετήθηκε επί του ζητήματος της δικαιοδοσίας του εθνικού δικαστή να επιληφθεί επί προσφυγής ακυρώσεως ασκηθείσας από τα πρόσωπα σε βάρος των οποίων εκδόθηκαν απορριπτικές αποφάσεις επί των αντιρρήσεών τους στην τροποποίηση της χώρας προορισμού. Συναφώς, το Δικαστήριο επισήμανε ότι μία απόφαση που τροποποιεί τη χώρα προορισμού που αναφέρεται στην αρχική απόφαση επιστροφής αποτελεί τόσο σημαντική απόφαση που θα πρέπει να θεωρηθεί ως νέα απόφαση επιστροφής. Βάσει του άρθρου 13 της οδηγίας 2008/115/ΕΚ, τα πρόσωπα στα οποία απευθύνεται μία τέτοια απόφαση θα πρέπει έτσι να έχουν στη διάθεσή τους πραγματική προσφυγή κατά αυτής, η οποία θα πρέπει να είναι σύμφωνη και με το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας όπως αυτό κατοχυρώνεται στοάρθρο 47 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ένωσης. Σε αυτό το πλαίσιο, το Δικαστήριο παρατήρησε ότι, μολονότι τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν ότι οι αποφάσεις επιστροφών υπόκεινται στην άσκηση ένδικου μέσου ενώπιον αρχών πέραν των δικαστικών, το πρόσωπο στο οποίο απευθύνεται μία απόφαση επιστροφής που εκδόθηκε από διοικητική αρχή θα πρέπει εντούτοις, σε ένα ορισμένο στάδιο της διαδικασίας, να μπορεί να ασκήσει ένδικο μέσο με αίτημα τον έλεγχο της νομιμότητας της απόφασης ενώπιον τουλάχιστον ενός δικαιοδοτικού οργάνου. Στην υπόθεση εν προκειμένω, το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι τα πρόσωπα περί ων ο λόγος μπορούσαν να ασκήσουν ένδικο μέσο κατά των αποφάσεων της ιδιαίτερης αστυνομικής αρχής που τροποποίησε τη χώρα επιστροφής τους μόνο μέσω της υποβολής αντιρρήσεων ενώπιον της υπηρεσίας ασύλου και ότι δεν προβλεπόταν κάποιος δικαστικός έλεγχος σε επόμενο στάδιο. Η υπηρεσία ασύλου, η οποία υπάγεται απευθείας στην εξουσία του Υπουργού Δημοσίας Τάξεως, αποτελεί μέρος της εκτελεστικής εξουσίας, χωρίς να πληροί κατά συνέπεια την προϋπόθεση ανεξαρτησίας ενός δικαστηρίου όπως προβλέπεται σχετικώς στο άρθρο 47 του Χάρτη. Σε τέτοιες συνθήκες, η αρχή της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου, καθώς και το δικαίωμα δικαστικής προστασίας, υποχρεώνουν τον εθνικό δικαστή που έχει επιληφθεί της υπόθεσης να κρίνει ότι έχει δικαιοδοσία να αποφανθεί επί της προσφυγής που ασκήθηκε κατά της απόφασης επιστροφής που τροποποιεί την αρχική χώρα προορισμού, μην εφαρμόζοντας, εάν αυτό είναι αναγκαίο, οποιαδήποτε αντίθετη διάταξη εθνικού δικαίου.
Τρίτον, το Δικαστήριο εξέτασε τον προβλεπόμενο στην ουγγρική νομοθεσία λόγο απαραδέκτου ο οποίος προβλήθηκε από τις ουγγρικές αρχές προκειμένου να δικαιολογηθεί η απόρριψη των αιτήσεων χορήγησης ασύλου. Η συγκεκριμένη εθνική νομοθεσία επιτρέπει τέτοια απόρριψη στην περίπτωση που ο αιτών έφθασε στην Ουγγαρία μέσω μίας χώρας που χαρακτηρίζεται ως «ασφαλής χώρα διελεύσεως» στην οποία δεν κινδυνεύει να υποστεί οποιαδήποτε δίωξη ή σοβαρή βλάβη, ή στην οποία εξασφαλίζεται επαρκής προστασία. Υπενθυμίζοντας την πρόσφατη νομολογία του – συγκεκριμένα την απόφασή του στην υπόθεση C-564/18, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) – το Δικαστήριο υπογράμμισε ότι ένας τέτοιος λόγος έρχεται σε αντίθεση με το άρθρο 33 της οδηγίας 2013/32/ΕΕ, πριν την εξειδίκευση των συνεπειών εξ αυτού για τη διαδικασία χορήγησης ασύλου, στον βαθμό που η απόρριψη των αιτήσεων χορήγησης ασύλου των εν λόγω προσώπων, η οποία βασίζεται στον συγκεκριμένο παράνομο λόγο, έχει ήδη επικυρωθεί από δικαστική απόφαση που έχει καταστεί τελεσίδικη. Σύμφωνα με το Δικαστήριο, σε μία τέτοια περίπτωση, καθίσταται προφανές από τις διατάξεις της οδηγίας 2013/32/ΕΕ, σε συνδυασμό ειδικότερα με το άρθρο 18 του Χάρτη, το οποίο προβλέπει το δικαίωμα ασύλου, ότι η αρχή η οποία απέρριψε τις αιτήσεις ασύλου δεν υποχρεούται να επιληφθεί η ίδια προκειμένου να τις ελέγξει. Εντούτοις, τα πρόσωπα σε βάρος των οποίων εκδόθηκαν οι αποφάσεις διατηρούν το δικαίωμα να υποβάλλουν εκ νέου αίτηση, η οποία θα χαρακτηριστεί ως «μεταγενέστερη αίτηση» κατά την έννοια της οδηγίας 2013/32/ΕΕ. Συναφώς, μολονότι το άρθρο 33 της συγκεκριμένης οδηγίας προβλέπει ότι μία μεταγενέστερη αίτηση στο πλαίσιο της οποίας δεν προέκυψαν ή υποβλήθηκαν νέα στοιχεία ή πορίσματα, η έκδοση απόφασης του Δικαστηρίου με την κρίθηκε ότι το δίκαιο της Ένωσης είναι αντίθετο με προβλεπόμενο σε εθνικό δίκαιο λόγο απαραδέκτου θα πρέπει να θεωρηθεί ότι συνιστά νέο στοιχείο. Επίσης, γενικότερα, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι ο λόγος απαραδέκτου που προβλέπεται στο άρθρο 33 της ως άνω οδηγίας δεν εφαρμόζεται σε περίπτωση όπου η υπηρεσία ασύλου κρίνει ότι η οριστική απόρριψη της πρώτης αίτησης ασύλου έρχεται σε αντίθεση με το δίκαιο της Ένωσης. Αυτό αναπόφευκτα ισχύει στην περίπτωση όπου προκύπτει αυτή η σύγκρουση, όπως στην υπόθεση εν προκειμένω, από την έκδοση απόφασης του Δικαστηρίου ή στην περίπτωση όπου εθνικός δικαστής αποφαίνεται παρεμπιπτόντως επί του ζητήματος αυτού.
Γίνεται υπόμνηση ότι η προδικαστική παραπομπή παρέχει στα δικαστήρια των κρατών μελών τη δυνατότητα, στο πλαίσιο της ένδικης διαφοράς της οποίας έχουν επιληφθεί, να υποβάλουν στο Δικαστήριο ερώτημα σχετικό με την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης ή με το κύρος πράξεως οργάνου της Ένωσης. Το Δικαστήριο δεν αποφαίνεται επί της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου. Στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται να επιλύσει τη διαφορά σύμφωνα με την απόφαση του Δικαστηρίου. Η απόφαση αυτή δεσμεύει, κατά τον ίδιο τρόπο, τα άλλα εθνικά δικαστήρια που επιλαμβάνονται παρόμοιου προβλήματος.
Το πλήρες κείμενο της αποφάσεως είναι διαθέσιμο στα γαλλικά στην ιστοσελίδα CURIA
