Το άρθρο 31 του Υπαλληλικού Κώδικα (Ν.3528/2007) υπό το Κεφάλαιο Περιορισμοί των Υπαλλήλων προβλέπει ότι:
- Μετά από άδεια ο υπάλληλος μπορεί να ασκεί ιδιωτικό έργο ή εργασία με αμοιβή, εφόσον συμβιβάζεται με τα καθήκοντα της θέσης του και δεν παρεμποδίζει την ομαλή εκτέλεση της υπηρεσίας του.
- Η άδεια χορηγείται για συγκεκριμένο έργο ή εργασία μετά από σύμφωνη αιτιολογημένη γνώμη του υπηρεσιακού συμβουλίου και μπορεί να ανακαλείται με τον ίδιο τρόπο. Η άδεια στους υπαλλήλους του Δημοσίου χορηγείται από τον οικείο υπουργό και στους υπαλλήλους των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου από το ανώτατο μονομελές όργανο διοίκησης και αν δεν υπάρχει τέτοιο όργανο, από τον πρόεδρο του συλλογικού οργάνου διοίκησης.
- Δεν επιτρέπεται στον υπάλληλο η κατ’ επάγγελμα άσκηση εμπορίας.
- Ειδικές απαγορευτικές διατάξεις διατηρούνται σε ισχύ.
- Ο υπάλληλος επιτρέπεται να αποκτά αυτοκίνητο δημοσίας χρήσεως ή να εκμεταλλεύεται αυτό με εκμίσθωση, εφόσον απέκτησε τούτο είτε με γονική παροχή είτε λόγω κληρονομικής διαδοχής είτε λόγω δωρεάς εν ζωή από συγγενή εξ αίματος ή εξ αγχιστείας έως β’ βαθμού ή από σύζυγο. Με κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομικών, Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων μπορούν να ρυθμίζονται ειδικότερα θέματα τεχνικής φύσης που αφορούν τη χορήγηση αδειών κυκλοφορίας και την εκμετάλλευση δημοσίας χρήσης αυτοκινήτου στις περιπτώσεις αυτού του άρθρου.
Κατά το άρθρο 103 §1 του Συντάγματος, «οι δημόσιοι υπάλληλοι είναι εκτελεστές της θέλησης του Κράτους και υπηρετούν το Λαό». Συνεπώς, οι δημόσιοι υπάλληλοι είναι επιφορτισμένοι με πρόσθετες υποχρεώσεις σε σύγκριση με τους λοιπούς πολίτες, καθώς οι πράξεις τους έχουν αντίκτυπο στο κοινωνικό σύνολο. Ήτοι, οι δημόσιοι υπάλληλοι τελούν «υπό ειδική έννομη σχέση εξάρτησης προς το Κράτος»[1]. Η ως άνω σχέση τους δικαιολογεί τους περιορισμούς που θέτει και το άρθρο 31 του Υπαλληλικού Κώδικα στην οικονομική ελευθερία των υπαλλήλων, όπως την κατοχυρώνει το άρθρο 5 §1 του Συντάγματος. Οι περιορισμοί ως προς την άσκηση ιδιωτικού έργου με αμοιβή δεν παραβιάζει δε την ελευθερία της εργασίας, κατά άρθρο 22 §1 του Συντάγματος[2]. Αυτό, καθώς η ratioτου άρθρου 31 του Υπαλληλικού Κώδικα συνίσταται στην ταυτόχρονη διασφάλιση των μεν ιδιωτικών συμφερόντων των δημοσίων υπαλλήλων, ως πολιτών, και του δε δημόσιου συμφέροντος, το οποίο αυτοί επιτελούν υπό τη δημοσιοϋπαλληλική τους ιδιότητα[3]. Ο νόμος προβλέπει ρητά τις περιπτώσεις στις οποίες επιτρέπεται η παράλληλη ιδιωτική εργασιακή απασχόληση του υπαλλήλου υπό προϋποθέσεις, στις παραγράφους 1, 2, 5, καθώς και τις περιπτώσεις στις οποίες απαγορεύεται απόλυτα, στις παραγράφους 3, 4.
Ειδικότερα, κατά τις παραγράφους 1 και 2 του άρθρου 31 του Υπαλληλικού Κώδικα, απαιτείται η πλήρωση πέντε βασικών προϋποθέσεων, προκειμένου να αποκτήσει ο εκάστοτε δημόσιος υπάλληλος το δικαίωμα να ασκεί ιδιωτικό έργο. Πρώτον, απαιτείται η χορήγηση «άδειας». Συγκεκριμένα, η άδεια πρέπει να αφορά σε ιδιωτικό έργο, ήτοι όχι σε δημοσιοϋπαλληλικά καθήκοντα που ήδη επιτελεί, κατά την ενάσκηση της εξουσίας που έχει αναλάβει[4]. Επιπρόσθετα, η παροχή της παράλληλης ιδιωτικής εργασίας θα πρέπει να χαρακτηρίζεται από κανονικότητα[5], ενώ η ευκαιριακή – περιστασιακή απασχόληση[6] δεν προϋποθέτει τη χορήγηση άδειας. Απαραίτητο, επίσης, για να διαπιστώσουμε αν απαιτείται η χορήγηση άδειας για το εκάστοτε υπό κρίση ιδιωτικό έργο, είναι να εξετάσουμε αν ο δημόσιος υπάλληλος λαμβάνει αντάλλαγμα για την επιπρόσθετη εργασία που παρέχει, είτε αυτό είναι χρηματικό είτε συνίσταται σε είδος[7].
Δεύτερη προϋπόθεση άσκησης ιδιωτικού έργου από δημόσιο υπάλληλο, είναι ότι αυτό θα πρέπει να «συμβιβάζεται με τα καθήκοντα της θέσης του». Αυτό σημαίνει ότι το έργο που ασκεί ως ιδιώτης θα πρέπει να προσιδιάζει στα δημοσιοϋπαλληλικά καθήκοντα που του έχουν ήδη ανατεθεί. Ταυτόχρονα, η παράλληλη επαγγελματική του δραστηριότητα θα πρέπει να μη θίγει τα συμφέροντα της δημόσιας Υπηρεσίας στην οποία έχει διοριστεί[8]. Για παράδειγμα, υπάλληλος που εργάζεται στο Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου ως ΥΕ καθαρίστρια, έχει τη δυνατότητα να απασχοληθεί με την ίδια νομικής φύσεως εργασία σε φορείς όπως η Αγροτική Τράπεζα της Ελλάδος Α.Ε., η οποία ανήκει στον ιδιωτικό τομέα[9]. Εν προκειμένω, τα καθήκοντα της ανωτέρω υπαλλήλου είναι συναφή τόσο κατά την εργασία της ως δημοσίου υπαλλήλου, όσο και κατά την εργασία της ως ιδιωτικού υπαλλήλου.
Ως τρίτη προϋπόθεση άσκησης ιδιωτικού έργου από δημόσιο υπάλληλο, ο νόμος ορίζει ότι αυτό δεν πρέπει «να παρεμποδίζει την ομαλή εκτέλεση της υπηρεσίας του». Η εν λόγω προϋπόθεση αφορά ως επί το πλείστον στον τυχόν ελαττωμένο χρόνο που διαθέτει ο εκάστοτε υπάλληλος στη δημόσια Υπηρεσία του, καθώς και στην τυχόν μειωμένη απόδοσή του λόγω του φόρτου εργασίας που δημιουργούν οι πρόσθετες υποχρεώσεις της ιδιωτικής απασχόλησης[10]. Στο παραπάνω παράδειγμα, η παράλληλη παροχή εργασίας από την υπάλληλο του Υπουργείου Οικονομικών επί 2 και ? ώρες ημερησίως και στην Αγροτική Τράπεζα, δικαιολογεί τη λήψη άδειας προς άσκηση ιδιωτικού έργου.
Τέταρτον, το ιδιωτικό έργο, για το οποίο ζητάει άδεια ο υπάλληλος θα πρέπει να είναι «συγκεκριμένο». Αυτό συνεπάγεται ότι ο υπάλληλος θα πρέπει να καταθέτει αίτηση προς λήψη άδειας, στην οποία να περιγράφει αναλυτικά τα νέα καθήκοντα που αποσκοπεί να αναλάβει, ως ιδιώτης[11].
Ασφαλιστική δικλείδα δε της διαδικασίας χορήγησης της σχετικής άδειας στον υπάλληλο αποτελεί η πέμπτη προϋπόθεση που προβλέπει ο νόμος. Ο Υπαλληλικός Κώδικας απαιτεί τη «σύμφωνη αιτιολογημένη γνώμη του Υπηρεσιακού Συμβουλίου». Συνεπώς, το Υπηρεσιακό Συμβούλιο «δεσμεύει» το όργανο, που είναι αρμόδιο να αποφασίσει, τυχόν ελλιπής ή εσφαλμένη αιτιολογία δε συνιστά παράβαση του ουσιώδους τύπου της διαδικασίας[12].
Επομένως, οι πέντε κύριες προϋποθέσεις άσκησης ιδιωτικού έργου από δημόσιο υπάλληλο είναι η λήψη «άδειας», η συνάφεια των ιδιωτικών και των δημοσιοϋπαλληλικών καθηκόντων, η «ομαλή εκτέλεση της υπηρεσίας», ο προσδιορισμός «συγκεκριμένου» έργου και η «σύμφωνη και αιτιολογημένη γνώμη του υπηρεσιακού συμβουλίου». Σημειωτέον, ότι η ενασχόληση με συγγραφική και επιστημονική δραστηριότητα του δημοσίου υπαλλήλου δεν απαγορεύεται από το νόμο, ούτε απαιτεί τη χορήγηση άδειας[13]. Επιπλέον, ναι μεν η άσκηση ιδιωτικού έργου από δημόσιο υπάλληλο, χωρίς την προηγούμενη λήψη άδειας συνιστά πειθαρχικό παράπτωμα[14], κατ’ άρθρο 107 του Υπαλληλικού Κώδικα, ωστόσο είναι δυνατόν ο εκάστοτε υπάλληλος να τελεί σε δικαιολογημένη πεποίθηση ότι δεν διαπράττει πειθαρχικό παράπτωμα, αν συνάγεται από τη στάση της υπηρεσίας του, για παράδειγμα αν η δημόσια υπηρεσία στην οποία ανήκει, του χορηγεί επανειλημμένως πιστοποιητικά ασφαλιστικής ενημερότητας προκειμένου αυτός να απαλλαγεί από τις εισφορές του κλάδου ασθενείας του ΤΕΒΕ[15].
Πέρα από τις γενικές προϋποθέσεις περί άσκησης ιδιωτικού έργου από δημόσιο υπάλληλο, το 2009, προστέθηκε στον νόμο μία επιπλέον περίπτωση κατά την οποία επιτρέπεται εξαιρετικά σε δημόσιο υπάλληλο η άσκηση ιδιωτικού έργου[16]. Ειδικότερα, κατά το άρθρο 31 §5 του Υπαλληλικού Κώδικα, ο υπάλληλος μπορεί «να αποκτά αυτοκίνητο δημοσίας χρήσεως ή να το εκμεταλλεύεται με εκμίσθωση, εφόσον το απέκτησε με γονική παροχή ή λόγω κληρονομικής διαδοχής ή λόγω δωρεάς εν ζωή από συγγενή εξ αίματος ή εξ αγχιστείας έως β’ βαθμού ή από σύζυγο». Ναι μεν στην περίπτωση αυτή δεν προβλέπεται ως απαραίτητη προϋπόθεση η λήψη άδειας, ωστόσο το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω παραγράφου είναι πολύ στενό. Φερειπείν, δημόσιος υπάλληλος δεν μπορεί να εκμεταλλεύεται λεωφορεία «ΚΤΕΛ», τα οποία περιήλθαν στην κυριότητά του με πώληση και μεταβίβαση από συγγενικό του πρόσωπο, καθώς δεν πρόκειται για γονική παροχή, ούτε για κληρονομική διαδοχή, ούτε για δωρεά εν ζωή από συγγενή εξ αίματος ή εξ αγχιστείας έως β’ βαθμού ή από σύζυγο.
Εκτός από την περιγραφή των περιπτώσεων στις οποίες επιτρέπεται κατ’ εξαίρεση η ιδιωτική εργασιακή απασχόληση παράλληλα με τα δημοσιοϋπαλληλικά καθήκοντα, ο Υπαλληλικός Κώδικας προβλέπει στις παραγράφους 3 και 4 περιπτώσεις, στις οποίες απαγορεύεται απόλυτα η άσκηση ιδιωτικού έργου με αμοιβή από δημόσιο υπάλληλο, χωρίς να υφίσταται καν η δυνατότητα χορήγησης άδειας.
Συγκεκριμένα, απαγορεύεται στον υπάλληλο η «κατ΄ επάγγελμα άσκηση εμπορίας», ήτοι απαγορεύεται σε αυτόν να αποκτήσει την εμπορική ιδιότητα[17]. Κατά το άρθρο 1 του εμπορικού νόμου «έμποροι είναι όσοι μετέρχονται πράξεις εμπορικές και κύριο επάγγελμα έχουν την εμπορίαν». Εμπορικές πράξεις δε ορίζονται κατά το τα άρθρα 2 και 3 του Βασιλικού Διατάγματος περί Εμποροδικείων ως εξής: «Ο νόμος θεωρεί πράξεις εμπορικάς: τας αγοράς προϊόντων γης ή τέχνης, τας οποίας ήθελε κάμει τις, είτε διά να μεταπωλήση ταύτα ακατέργαστα, ως τα ηγόρασεν, ή κατειργασμένα και μεταποιημένα εις χειροτεχνήματα, είτε επί σκοπώ να μισθώση απλώς την χρήσιν αυτών• πάσαν επιχείρησιν χειροτεχνιών, παραγγελίας ή μετακομίσεως διά γης ή δι’ ύδατος• πάσαν επιχείρησιν προμηθείας, πρακτορείας, πλειστηριάσεως και δημοσίων θεαμάτων• όλας τας κολλυβιστικάς, τραπεζιτικάς και μεσιτικάς εργασίας• όλας τας εργασίας των δημοσίων Τραπεζών• όλας τας μεταξύ εμπόρων και τραπεζιτών υποχρεώσεις• τας συναλλαγματικάς και τας από τόπου εις τόπον αποστολάς χρημάτων, οποιοιδήποτε και αν είναι οι συναλλαττόμενοι. Ο νόμος θεωρεί επίσης πράξεις εμπορικάς: πάσαν επιχείρησιν κατασκευής και πάσαν αγοράν, πώλησιν ή μεταπώλησιν πλοίων, προς την εντός ή εκτός του Κράτους ναυτιλίαν χρησίμων• όλας τας θαλασσίας αποστολάς• πάσαν αγοράν ή πώλησιν αρμένων, εξαρτίων και ζωοτροφιών• πάσαν ναύλωσιν, παν ναυτικόν δάνειον, όλα τα περί ασφαλειών συναλλάγματα και όσα άλλα αφορώσι την ναυτικήν εμπορίαν• όλας τας περί μισθώσεως του πληρώματος συμφωνίας και συμβάσεις• όλας τας προς υπηρεσίαν εμπορικών πλοίων μισθώσεις ναυτικών». Εμπορικές πράξεις χαρακτηρίζονται, επίσης, οι χρηματιστηριακές συναλλαγές, καθώς και η ανάληψη υποχρέωσης από επιταγή[18]. Είναι δυνατόν να θεωρηθούν ως εμπορικές και πράξεις που δεν προβλέπονται ως άνω, εφόσον χαρακτηρίζονται από αβεβαιότητα και ενέχουν επιχειρηματικό κίνδυνο[19].
Προκειμένου να θεωρηθεί ότι ένας υπάλληλος έχει αποκτήσει την εμπορική ιδιότητα, θα πρέπει να ασκεί τις παραπάνω αναφερόμενες πράξεις με σκοπό το κέρδος και συστηματικά[20]. Άρα, περιπτώσεις, όπως η άσκηση ξενοδοχειακής επιχείρησης[21] ή η συμμετοχή του υπαλλήλου ως συμπλοιοκτήτη[22] απαγορεύονται απόλυτα στους δημοσίους υπαλλήλους, ως άσκηση κατ’ επάγγελμα εμπορίας, προς αποφυγή της παραμέλησης των κυρίως καθηκόντων τους[23].
Ρητά προβλέπει ακόμη, ο Υπαλληλικός Κώδικας την τήρηση σε ισχύ «ειδικών απαγορευτικών διατάξεων». Αυτό σημαίνει ότι εξακολουθεί να απαγορεύεται απόλυτα σε φοροτεχνικούς υπαλλήλους να τηρούν λογιστικά βιβλία φορολογουμένων[24], στο Συνήγορο του Πολίτη ή στους Βοηθούς Συνηγόρου να ασκούν επαγγελματική δραστηριότητα ή να αναλαμβάνουν άλλα καθήκοντα[25] και στον Πρόεδρο του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης να ασκεί επαγγελματική δραστηριότητα ή να αναλαμβάνει άλλα καθήκοντα[26].
Εν κατακλείδι, όπως σημειώνει το dikigorosergatologos.gr και ο Γ. Καρούζος (εργατολόγος), ο Υπαλληλικός Κώδικας στο άρθρο 31 προβλέπει ως κανόνα την απαγόρευση άσκησης ιδιωτικού έργου με αμοιβή στους δημοσίους υπαλλήλους και ως εξαίρεση[27] παράλληλη ιδιωτική εργασιακή απασχόληση, χάριν της «ευρυθμίας» των δημοσίων υπηρεσιών[28] και της αποφυγής συγκρούσεων των ιδιωτικών και των δημοσίων συμφερόντων. Οι παράγραφοι 1, 2, και 5 του ως άνω άρθρου προβλέπουν ρητά αυστηρές προϋποθέσεις υπό τις οποίες δύνανται οι δημόσιοι υπάλληλοι να ασκούν εξαιρετικά ιδιωτικό έργο, κατοχυρώνοντας τοιουτοτρόπως την οικονομική τους ελευθερία. Ωστόσο, οι παράγραφοι 3 και 4 του ανωτέρω άρθρου προβλέπουν «ολοκληρωτικό ασυμβίβαστο»[29], χωρίς καν τη δυνατότητα λήψης άδειας κατ’ εξαίρεση. Συνεπώς, το άρθρο 31 του Υπαλληλικού Κώδικα επιτυγχάνει τη διασφάλιση των μεν ατομικών ελευθεριών των δημοσίων υπαλλήλων, ως πολιτών, του δε δημοσίου συμφέροντος που επιτελούν.
