Ευρωπαϊκή πρωτοβουλία πολιτών – Πολιτική συνοχής – Περιφέρειες με εθνική μειονότητα – Απόφαση περί καταχωρίσεως – Προσφυγή ακυρώσεως – Πράξη δεκτική προσφυγής
Επιμέλεια: Γεώργιος Π. Κανέλλος
Με τη δημοσιευθείσα στις 10-11-2021 απόφασή του, το Γενικό Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΓΔΕΕ) απέρριψε την προσφυγή της Ρουμανίας κατά της αποφάσεως της Επιτροπής να καταχωρίσει την πρόταση ευρωπαϊκής πρωτοβουλίας πολιτών (ΕΠΠ) με τίτλο «Πολιτική συνοχής για την ισότητα των περιφερειών και τη διατήρηση των ιδιαίτερων πολιτιστικών χαρακτηριστικών τους».
Είναι αξιοσημείωτο ότι με την απόφασή του αυτή, το ΓΔΕΕ εξέτασε, για πρώτη φορά ρητώς, το ζήτημα εάν είναι δεκτική προσφυγής απόφαση της Επιτροπής περί καταχωρίσεως προτάσεως ΕΠΠ. Επίσης, διασαφήνισε, αφενός, τα χαρακτηριστικά του ελέγχου που ασκεί η Επιτροπή για την έκδοση τέτοιας αποφάσεως και, αφετέρου, τη φύση του ελέγχου νομιμότητας που ασκεί το ΓΔΕΕ επί της αποφάσεως αυτής.
Ιστορικό της υπόθεσης
Στις 18 Ιουνίου 2013, υποβλήθηκε, σύμφωνα με το άρθρο 11, παράγραφος 4, ΣΕΕ και με τον κανονισμό (ΕΕ) 211/2011 [κανονισμός σχετικά με την πρωτοβουλία πολιτών], στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή η πρόταση ευρωπαϊκής πρωτοβουλίας πολιτών με τίτλο «Πολιτική συνοχής για την ισότητα των περιφερειών και τη διατήρηση των ιδιαίτερων πολιτιστικών χαρακτηριστικών τους». Από τα στοιχεία που προσκόμισαν οι διοργανωτές της εν λόγω προτάσεως προέκυπτε ότι σκοπός της ήταν να δώσει η Ευρωπαϊκή Ένωση, στο πλαίσιο της πολιτικής συνοχής, ιδιαίτερη προσοχή στις περιφέρειες με εθνικά, εθνοτικά, πολιτιστικά, θρησκευτικά ή γλωσσικά χαρακτηριστικά που διαφέρουν από τα χαρακτηριστικά των γύρω περιοχών.
Με απόφαση της 25ης Ιουλίου 2013, η Επιτροπή απέρριψε την αίτηση καταχωρίσεως της προτάσεως ΕΠΠ με την αιτιολογία ότι αυτή ευρισκόταν καταφανώς εκτός του πλαισίου των αρμοδιοτήτων της βάσει των οποίων μπορούσε να υποβάλει πρόταση για την έκδοση νομικής πράξεως της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την εφαρμογή των Συνθηκών. Η προσφυγή που ασκήθηκε κατά της αποφάσεως αυτής απορρίφθηκε από το Γενικό Δικαστήριο με την απόφασή του της 10ης Μαΐου 2015, Izsák και Dabis κατά Επιτροπής, Τ-529/13. Το Δικαστήριο, ενώπιον του οποίου ασκήθηκε αναίρεση, αναίρεσε την απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου και ακύρωσε την απόφαση της 25ης Ιουλίου 2013 με την απόφασή του της 7ης Μαρτίου 2019, Izsák και Dabis κατά Επιτροπής, C-420/16 P [βλ. και σχετικό άρθρο Lawspot].
Στις 30 Απριλίου 2019, η Επιτροπή εξέδωσε νέα απόφαση, με την οποία προέβη στην καταχώριση της επίμαχης προτάσεως ΕΠΠ. Η Ρουμανία άσκησε προσφυγή κατά της εν λόγω αποφάσεως.
Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης
Με την απόφασή του αυτή, το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε την προσφυγή της Ρουμανίας και επικύρωσε τη νέα απόφαση της Επιτροπής.
Όσον αφορά το παραδεκτό της προσφυγής, το Γενικό Δικαστήριο εξέτασε το ζήτημα εάν η προσβαλλόμενη απόφαση είναι δεκτική προσφυγής, κατά την έννοια του άρθρου 263 ΣΛΕΕ. Καταρχάς, υπενθύμισε τις διαδικασίες και τις προϋποθέσεις υποβολής προτάσεως ΕΠΠ και επεσήμανε ότι η προσβαλλόμενη απόφαση αποσκοπεί στην παραγωγή δεσμευτικών εννόμων αποτελεσμάτων έναντι των ενδιαφερόμενων διοργανωτών, των θεσμικών οργάνων και των οικείων κρατών μελών. Ειδικότερα, όσον αφορά τους διοργανωτές, η απόφαση περί καταχωρίσεως αποτελεί το σημείο ενεργοποιήσεως του μηχανισμού συγκεντρώσεως των δηλώσεων υποστηρίξεως και, μεταξύ άλλων, παρέχει σε αυτούς πρώτον, το δικαίωμα να υποβάλουν την πρόταση ΕΠΠ στην Επιτροπή και να την εκθέσουν λεπτομερώς, κατά το άρθρο 9, πρώτο εδάφιο, και το άρθρο 10, παράγραφος 1, στοιχείο β΄ του κανονισμού (ΕΕ) 211/2011, δεύτερον, το δικαίωμα να απαιτήσουν από την Επιτροπή να εκδώσει την ανακοίνωση που προβλέπεται στο άρθρο 10, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, του κανονισμού (ΕΕ) 211/20111 και, τρίτον, το δικαίωμα να παρουσιάσουν την πρόταση ΕΠΠ σε δημόσια ακρόαση στο Κοινοβούλιο. Τα δικαιώματα αυτά, τα οποία έχουν θεσπιστεί υπέρ των διοργανωτών, συνιστούν συγχρόνως υποχρεώσεις για τα οικεία θεσμικά όργανα, καθόσον η μεν Επιτροπή υποχρεούται να δέχεται τους διοργανωτές και να εκδώσει ανακοίνωση επί της προτάσεως ΕΠΠ, το δε Κοινοβούλιο υποχρεούται να οργανώσει δημόσια ακρόαση. Όσον αφορά τα οικεία κράτη μέλη, η απόφαση περί καταχωρίσεως προτάσεως ΕΠΠ δημιουργεί για αυτά την υποχρέωση να επιτρέπουν τη συγκέντρωση των δηλώσεων υποστηρίξεως, και εν συνεχεία να τις επαληθεύουν και να τις πιστοποιούν.
Εξάλλου, το Γενικό Δικαστήριο διευκρίνισε ότι η απόφαση περί καταχωρίσεως προτάσεως ΕΠΠ δεν συνιστά προπαρασκευαστική ή ενδιάμεση πράξη, σκοπός της οποίας είναι η προετοιμασία της εκδόσεως από την Επιτροπή της ανακοινώσεως επί της προτάσεως ΕΠΠ. Συγκεκριμένα, η απόφαση περί καταχωρίσεως προτάσεως ΕΠΠ προϋποθέτει μια πρώτη εκτίμηση της προτάσεως αυτής από νομικής απόψεως και δεν προδικάζει την εκτίμηση στην οποία προβαίνει η Επιτροπή στο πλαίσιο της σχετικής ανακοινώσεως, η οποία περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, τα «νομικά και πολιτικά συμπεράσματά» της. Το Γενικό Δικαστήριο επεσήμανε ότι, κατά τη νομολογία (ιδίως, την απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Puppinck κ.λπ. κατά Επιτροπής, C-418/18 P, σκέψη 70), η ιδιαίτερη προστιθέμενη αξία του μηχανισμού αυτού έγκειται όχι στη βεβαιότητα του αποτελέσματος, αλλά στους διαύλους και στις ευκαιρίες που δημιουργεί για τους πολίτες της Ένωσης να ενεργοποιήσουν τον πολιτικό διάλογο εντός των θεσμικών οργάνων της Ένωσης χωρίς να είναι υποχρεωμένοι να αναμείνουν την κίνηση νομοθετικής διαδικασίας. Πλην όμως, η πολιτική συζήτηση τόσο με τους πολίτες όσο και με τα θεσμικά όργανα διεξάγεται ιδίως κατά τη διάρκεια της εκστρατείας για τη συγκέντρωση των δηλώσεων υποστηρίξεως, κατά τη συνάντηση με την Επιτροπή και κατά τη δημόσια ακρόαση στο Κοινοβούλιο. Ειδικότερα, η πολιτική αυτή συζήτηση αποτελεί προϊόν της αποφάσεως περί καταχωρίσεως και της διαδικασίας που ακολουθεί, και διεξάγεται πριν η Επιτροπή εκδώσει τη σχετική ανακοίνωσή της επί της προτάσεως ΕΠΠ. Ως εκ τούτου, η απόφαση περί καταχωρίσεως προτάσεως ΕΠΠ, όπως είναι η προσβαλλόμενη απόφαση, αποτελεί την κατάληξη συγκεκριμένου σταδίου στη διαδικασία ΕΠΠ, το οποίο παράγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα διαφορετικά από εκείνα που παράγει η ανακοίνωση επί της προτάσεως ΕΠΠ και συνιστά, όπως ακριβώς η εν λόγω ανακοίνωση, πράξη δεκτική προσφυγής κατά την έννοια του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.
Επί της ουσίας, το Γενικό Δικαστήριο εξέτασε, καταρχάς, τις προϋποθέσεις καταχωρίσεως προτάσεως ΕΠΠ και ιδίως την προϋπόθεση κατά την οποία τέτοια πρόταση πρέπει να εντάσσεται στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο β΄ του κανονισμού (ΕΕ) 211/2011. Στο πλαίσιο αυτό, το Γενικό Δικαστήριο υπενθύμισε τα χαρακτηριστικά της εξετάσεως στην οποία οφείλει να προβεί η Επιτροπή όσον αφορά τη συγκεκριμένη προϋπόθεση καταχωρίσεως προτάσεως ΕΠΠ.
Κατά πρώτον, το Γενικό Δικαστήριο υπενθύμισε ότι, προκειμένου να διασφαλισθεί η ευχερής πρόσβαση στην ΕΠΠ, η Επιτροπή δύναται να απορρίψει την καταχώριση μιας τέτοιας προτάσεως μόνο εάν, λαμβανομένων υπόψη του αντικειμένου και των σκοπών της, η πρόταση ευρίσκεται καταφανώς εκτός του πλαισίου αρμοδιοτήτων βάσει των οποίων το εν λόγω θεσμικό όργανο μπορεί να υποβάλει πρόταση νομικής πράξεως της Ένωσης για την εφαρμογή των Συνθηκών.
Κατά δεύτερον, το Γενικό Δικαστήριο διευκρίνισε ότι υπάρχει διαφορά μεταξύ της εξετάσεως στην οποία οφείλει να προβεί η Επιτροπή όσον αφορά την προϋπόθεση καταχωρίσεως περί του αν μια πρόταση ΕΠΠ εμπίπτει στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της και της εξετάσεως στην οποία οφείλει να προβεί το θεσμικό όργανο στο πλαίσιο της ανακοινώσεως επί της προτάσεως ΕΠΠ. Επομένως, στο πλαίσιο της εξετάσεως της ως άνω προϋποθέσεως καταχωρίσεως, η Επιτροπή οφείλει να περιοριστεί στο να εξετάσει αν, από αντικειμενικής απόψεως, τα προτεινόμενα στο πλαίσιο της επίμαχης ΕΠΠ μέτρα θα μπορούσαν να ληφθούν βάσει των Συνθηκών και δεν υποχρεούται να εξακριβώσει αν έχουν αποδειχθεί όλα τα προβαλλόμενα πραγματικά στοιχεία ούτε αν η αιτιολογία στην οποία στηρίζονται η πρόταση και τα προτεινόμενα μέτρα είναι επαρκής. Η απόφαση περί καταχωρίσεως προτάσεως ΕΠΠ προϋποθέτει μια πρώτη εκτίμηση της εν λόγω προτάσεως από νομικής απόψεως και δεν προδικάζει την εκτίμηση στην οποία προβαίνει η Επιτροπή στο πλαίσιο της ανακοινώσεώς της επί της ΕΠΠ, η οποία αποκρυσταλλώνει την οριστική θέση του θεσμικού οργάνου περί υποβολής ή μη προτάσεως για την έκδοση νομικής πράξεως, προς απάντηση στην επίμαχη ΕΠΠ. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δύναται να απορρίψει την καταχώριση προτάσεως ΕΠΠ μόνον εάν, κατά την εξέταση της τηρήσεως της προϋποθέσεως καταχωρίσεως περί του αν μια πρόταση ΕΠΠ εμπίπτει στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της, καταλήξει στο συμπέρασμα ότι είναι δυνατόν να αποκλειστεί εξ ολοκλήρου το ενδεχόμενο να υποβάλει πρόταση εκδόσεως νομικής πράξεως της Ένωσης για την εφαρμογή των Συνθηκών. Αντιθέτως, αν η Επιτροπή δεν μπορεί να καταλήξει σε τέτοιο συμπέρασμα, υποχρεούται να καταχωρίσει την επίμαχη πρόταση ΕΠΠ προκειμένου να καταστεί δυνατή εντός των θεσμικών οργάνων η πολιτική συζήτηση η οποία εκκινεί κατόπιν της καταχωρίσεως αυτής.
Δεύτερον, αποφαινόμενο επί του ζητήματος αν η Επιτροπή προσδιόρισε ορθώς το περιεχόμενο της επίμαχης προτάσεως ΕΠΠ, το Γενικό Δικαστήριο διαπίστωσε ότι η πρόταση αυτή παρουσιάζεται ορθώς στην προσβαλλόμενη απόφαση και ότι δεν υπήρξε παραμόρφωση του περιεχομένου της. Συγκεκριμένα, κατ’ εφαρμογήν της νομολογίας (ιδίως της απόφασης Izsák και Dabis κατά Επιτροπής, C-420/16 P), η Επιτροπή εξέτασε από αντικειμενικής απόψεως τα προτεινόμενα μέτρα, εν γένει θεωρούμενα, περιοριζόμενη, κατ’ ουσίαν, στην παρουσίαση του αντικειμένου και των σκοπών της επίμαχης προτάσεως ΕΠΠ και στη διαπίστωση ότι η πρόταση αυτή ενέπιπτε στην πολιτική συνοχής της Ένωσης.
Τρίτον, το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε την αιτίαση σχετικά με την ύπαρξη επιφυλάξεως στην εκτίμηση της Επιτροπής. Ειδικότερα, το Γενικό Δικαστήριο υπογράμμισε ότι η Επιτροπή δύναται να προβεί, αναλόγως της περιπτώσεως, σε «οριοθέτηση», σε «χαρακτηρισμό» ή ακόμη και σε μερική καταχώριση της επίμαχης προτάσεως ΕΠΠ προκειμένου να διασφαλίσει την ευχερή πρόσβαση σε αυτήν, υπό την προϋπόθεση βεβαίως ότι τηρεί την υποχρέωση αιτιολογήσεως που υπέχει και ότι δεν αλλοιώνεται το περιεχόμενο της επίμαχης προτάσεως. Πράγματι, αυτός ο τρόπος ενέργειας παρέχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα, αντί να απορρίψει την καταχώριση προτάσεως ΕΠΠ, να καταχωρίσει την πρόταση προβαίνοντας σε εξειδίκευσή της, προκειμένου να διαφυλαχθεί η πρακτική αποτελεσματικότητα του σκοπού που επιδιώκει ο κανονισμός (ΕΕ) 211/2011.
Τέλος, τέταρτον, αποφαινόμενο επί του ζητήματος αν τα άρθρα 174 έως 178 ΣΛΕΕ (πουυπάγονται στον τίτλο XVIII της Συνθήκης ΛΕΕ ο οποίος αφορά την οικονομική, κοινωνική και εδαφική συνοχή) θα μπορούσαν να αποτελέσουν νομική βάση για δράση της Ένωσης όπως ζητείται με την επίμαχη πρόταση ΕΠΠ, το Γενικό Δικαστήριο επεσήμανε ότι η Επιτροπή δεν υπέπεσε σε σφάλμα καθόσον κατέληξε στο συμπέρασμα, στην προσβαλλόμενη απόφαση, ότι η επίμαχη πρόταση ΕΠΠ δεν ευρισκόταν καταφανώς εκτός του πλαισίου των αρμοδιοτήτων της, στον βαθμό που αποσκοπεί στην εκ μέρους της Επιτροπής υποβολή προτάσεων για την έκδοση νομικών πράξεων που ορίζουν τα καθήκοντα, τους πρωταρχικούς στόχους και την οργάνωση των διαρθρωτικών ταμείων και υπό την προϋπόθεση ότι οι χρηματοδοτούμενες δράσεις θα οδηγήσουν στην ενίσχυση της οικονομικής, κοινωνικής και εδαφικής συνοχής της Ένωσης.
Γίνεται υπόμνηση ότι η προσφυγή ακυρώσεως αποσκοπεί στην ακύρωση πράξεων των οργάνων της Ένωσης που αντιβαίνουν στο δίκαιο της Ένωσης. Υπό ορισμένες προϋποθέσεις, τα κράτη μέλη, τα όργανα της Ένωσης και οι ιδιώτες μπορούν να ασκήσουν προσφυγή ακυρώσεως ενώπιον του Δικαστηρίου ή του Γενικού Δικαστηρίου. Αν η προσφυγή είναι βάσιμη, η πράξη ακυρώνεται. Το καθού όργανο της Ένωσης οφείλει να καλύψει το ενδεχόμενο κενό δικαίου που δημιουργεί η ακύρωση της πράξεως.
Υπενθυμίζεται ακόμα ότι κατά της αποφάσεως του Γενικού Δικαστηρίου και εντός δύο μηνών και δέκα ημερών από της κοινοποιήσεώς της μπορεί να ασκηθεί αναίρεση ενώπιον του Δικαστηρίου, περιοριζόμενη σε νομικά ζητήματα.
Το πλήρες κείμενο της απόφασης είναι διαθέσιμο στην ιστοσελίδα CURIA
- 1.Βάσει αυτής της διατάξεως, σε περίπτωση που η Επιτροπή λάβει πρωτοβουλία πολιτών, εντός τριών μηνών, εκθέτει σε ανακοίνωση τα νομικά και πολιτικά συμπεράσματά της σχετικά με την πρωτοβουλία πολιτών, τις ενδεχόμενες ενέργειες στις οποίες προτίθεται να προβεί και τους λόγους για τους οποίους θα προβεί ή δεν θα προβεί στις εν λόγω ενέργειες.
