Γεν. εισαγγελέας ΔΕΕ: “Να απορριφθούν οι προσφυγές της Ουγγαρίας και της Πολωνίας κατά του καθεστώτος”
Επιμέλεια: Γεώργιος Π. Κανέλλος
Με τις δημοσιευθείσες στις 2-12-2021 προτάσεις του, ο γενικός εισαγγελέας ΔΕΕ Manuel Campos Sánchez-Bordona πρότεινε στο Δικαστήριο να αποφανθεί ότι πρέπει να απορριφθούν οι προσφυγές της Ουγγαρίας και της Πολωνίας κατά του καθεστώτος αιρεσιμότητας για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης σε περίπτωση παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου.
Επιπλέον, κατά τον γεν. εισαγγελέα Campos Sánchez-Bordona, το καθεστώς αυτό έχει θεσπιστεί επί κατάλληλης νομικής βάσης, είναι συμβατό με το άρθρο 7 ΣΕΕ και σέβεται την αρχή της ασφάλειας δικαίου.
Ιστορικό της υπόθεσης
Στις 16 Δεκεμβρίου 2020, ο νομοθέτης της Ένωσης εξέδωσε τον κανονισμό (ΕΕ, Ευρατόμ) 2020/2092 [κανονισμός περί γενικού καθεστώτος αιρεσιμότητος για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης] ο οποίος θεσπίζει γενικό καθεστώς αιρεσιμότητας για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης σε περίπτωση παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου στα κράτη μέλη. Για την επίτευξη του σκοπού αυτού, ο κανονισμός επιτρέπει στο Συμβούλιο, κατόπιν πρότασης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, να λάβει, μεταξύ άλλων, μέτρα όπως η αναστολή των πληρωμών από τον προϋπολογισμό της Ένωσης ή η αναστολή της έγκρισης ενός ή περισσοτέρων προγραμμάτων χρηματοδοτούμενων από τον προϋπολογισμό αυτόν.
Η Ουγγαρία και η Πολωνία άσκησαν αμφότερες προσφυγή ενώπιον του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης ζητώντας την ακύρωση του κανονισμού. Οι προσφυγές τους στηρίζονται, μεταξύ άλλων λόγων, στην έλλειψη ή ακαταλληλότητα της νομικής βάσης του κανονισμού, στην ασυμβατότητά του προς το άρθρο 7 ΣΕΕ (το οποίο προβλέπει τη δυνατότητα κίνησης διαδικασίας κατά κράτους μέλους λόγω σοβαρής παραβίασης των αρχών της Ένωσης ή σαφούς κινδύνου τέτοιας παραβίασης) και στην παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου.
Προτάσεις γεν. εισαγγελέα ΔΕΕ
Με τις δημοσιευθείσες προτάσεις του, ο γενικός εισαγγελέας ΔΕΕ Manuel Campos Sánchez-Bordona, πρώτον, επεσήμανε ότι σκοπός του κανονισμού είναι η δημιουργία ειδικού μηχανισμού για τη διασφάλιση της ορθής εκτέλεσης του προϋπολογισμού της Ένωσης, όταν κράτος μέλος παραβιάζει αρχές του κράτους δικαίου που θέτουν σε κίνδυνο τη χρηστή διαχείριση των πόρων της Ένωσης ή τα οικονομικά συμφέροντά της. Στο πλαίσιο αυτό, ο κανονισμός δεν επιδιώκει την προστασία του κράτους δικαίου μέσω ενός μηχανισμού επιβολής κυρώσεων παρόμοιου με εκείνον του άρθρου 7 ΣΕΕ, αλλά θεσπίζει ένα εργαλείο δημοσιονομικής αιρεσιμότητας για τη διαφύλαξη της εν λόγω αξίας της Ένωσης. Κατά τον γενικό εισαγγελέα, η νομοθετική αυτή επιλογή, η οποία δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως προδήλως εσφαλμένη, καθόσον ο σεβασμός των αρχών του κράτους δικαίου μπορεί να έχει θεμελιώδη σημασία για τη δημοσιονομική σταθερότητα και την ορθή εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης, εμπίπτει στην εξουσία εκτίμησης των θεσμικών οργάνων της Ένωσης.
Επιπλέον, ο γενικός εισαγγελέας επεσήμανε ότι ο κανονισμός απαιτεί την ύπαρξη επαρκώς άμεσης σχέσης μεταξύ της παραβίασης του κράτους δικαίου και της εκτέλεσης του προϋπολογισμού, με αποτέλεσμα να μην έχει εφαρμογή σε κάθε παραβίαση του κράτους δικαίου, παρά μόνον σε όσες έχουν άμεση σχέση με τη διαχείριση του προϋπολογισμού. Εξάλλου, η προστασία των τελικών αποδεκτών των προγραμμάτων δαπανών που χρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό της Ένωσης αποτελεί σύνηθες και εύλογο μέτρο στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης των πόρων αυτών, προκειμένου η επιβαλλόμενη από τα θεσμικά όργανα της Ένωσης δημοσιονομική διόρθωση να βαρύνει το κράτος μέλος παραβάτη και να μην μετακυλίεται στους δικαιούχους των πόρων, οι οποίοι δεν έχουν σχέση με την παραβίαση αυτή. Ο γενικός εισαγγελέας εκτίμησε ότι τόσο ο σκοπός όσο και το περιεχόμενο του κανονισμού αποδεικνύουν ότι ο τελευταίος αποτελεί δημοσιονομικό κανόνα κατά την έννοια του άρθρου 322, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, ΣΛΕΕ, και ότι, κατά συνέπεια, το εν λόγω άρθρο αποτέλεσε κατάλληλη νομική βάση για την έκδοσή του.
Δεύτερον, κατά τον γενικό εισαγγελέα, το άρθρο 7 ΣΕΕ δεν εξουσιοδοτεί τον νομοθέτη της Ένωσης να θεσπίσει άλλον παρόμοιο μηχανισμό ο οποίος θα έχει ομοίως ως σκοπό την προστασία του κράτους δικαίου και θα επιβάλλει παρόμοιες κυρώσεις. Εκτίμησε, ωστόσο, ότι το άρθρο 7 ΣΕΕ ουδόλως εμποδίζει την παροχή της προστασίας αυτής μέσω άλλων εργαλείων ξένων προς εκείνα της διάταξης αυτής, εφόσον τα ουσιώδη χαρακτηριστικά τους διαφέρουν από αυτά της προστασίας την οποία εγγυάται το εν λόγω άρθρο. Υπενθύμισε ότι το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει, συγκεκριμένα στους τομείς του ευρωπαϊκού εντάλματος σύλληψης και της ανεξαρτησίας των εθνικών δικαστών, ότι η παραβίαση των αξιών της Ένωσης έχει συνέπειες ακόμη και όταν, στις περιπτώσεις αυτές, δεν έχει γίνει χρήση του άρθρου 7 ΣΕΕ.
Ο γενικός εισαγγελέας εκτιμά ότι οι κανόνες των θεσμικών οργάνων της Ένωσης με τους οποίους επιχειρείται η αντιμετώπιση, σε ειδικούς τομείς, ορισμένων παραβιάσεων της αξίας του κράτους δικαίου με επιπτώσεις στη δημοσιονομική διαχείριση συνάδουν με τις Συνθήκες. Ενώ το άρθρο 7 ΣΕΕ θέτει ως προϋπόθεση για τη λήψη μέτρων τη διαπίστωση της ύπαρξης σοβαρής και διαρκούς παραβίασης των αξιών της Ένωσης από κράτος μέλος, αντικείμενο του κανονισμού είναι μόνον οι παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου από κράτος μέλος οι οποίες επηρεάζουν ή απειλούν να επηρεάσουν, σοβαρά και κατά τρόπο επαρκώς άμεσο, τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης.
Κατά τον γενικό εισαγγελέα, ο μηχανισμός του κανονισμού προσιδιάζει σε άλλα εργαλεία δημοσιονομικής αιρεσιμότητας και εκτέλεσης του προϋπολογισμού που υφίστανται σε διάφορους τομείς του δικαίου της Ένωσης, και όχι στον μηχανισμό του άρθρου 7 ΣΕΕ. Επιπλέον, εν αντιθέσει προς τον κανονισμό, το άρθρο 7 ΣΕΕ απαιτεί την ύπαρξη σοβαρής και διαρκούς παραβίασης οποιασδήποτε από τις αξίες της Ένωσης, και όχι μόνον του κράτους δικαίου. Ως εκ τούτου, ο κατά το άρθρο 269 ΣΛΕΕ περιορισμός της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου σε σχέση με το άρθρο 7 ΣΕΕ δεν έχει εφαρμογή στον κανονισμό, ο οποίος υπόκειται στον πλήρη έλεγχο νομιμότητας του άρθρου 263 ΣΛΕΕ. Κατά τον ίδιο τρόπο, η κατά το άρθρο 6 του κανονισμού διαδικασία λήψης απόφασης διαφέρει από εκείνην του άρθρου 7 ΣΕΕ και δεν παραβιάζει την αρχή της θεσμικής ισορροπίας, καθόσον η ανάθεση εκτελεστικών αρμοδιοτήτων στο Συμβούλιο βρίσκει έρεισμα στην ευρεία έννοια της εκτέλεσης του προϋπολογισμού κατά το άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, ΣΛΕΕ, και δεν παραβαίνει το άρθρο 317 ΣΛΕΕ, το οποίο αναθέτει στην Επιτροπή την εν στενή εννοία εξουσία εκτέλεσης του προϋπολογισμού. Ως εκ τούτου, ο γενικός εισαγγελέας έκρινε ότι ο κανονισμός είναι συμβατός με το άρθρο 7 ΣΕΕ.
Τρίτον, ο γενικός εισαγγελέας διαπίστωσε ότι, καίτοι η έννοια του κράτους δικαίου ως αξίας της Ένωσης είναι ευρεία, εντούτοις, ο νομοθέτης της Ένωσης νομιμοποιείται να την εξειδικεύσει σε συγκεκριμένο ουσιαστικό πεδίο, όπως αυτό της εκτέλεσης του προϋπολογισμού, για τους σκοπούς της θέσπισης ενός μηχανισμού δημοσιονομικής αιρεσιμότητας. Συναφώς, υπενθύμισε ότι ο κανονισμός απαριθμεί επτά νομικές αρχές, οι οποίες πρέπει να νοούνται σε σχέση με τις λοιπές αξίες και αρχές της Ένωσης που κατοχυρώνονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ. Συγκεκριμένα, οι εν λόγω αρχές είναι η αρχή της νομιμότητας, που υποδηλώνει διαφανή, υποκείμενη σε λογοδοσία, δημοκρατική και πλουραλιστική νομοθετική διαδικασία, η αρχή της ασφάλειας δικαίου, η αρχή της απαγόρευσης της αυθαίρετης άσκησης εκτελεστικών εξουσιών, η αρχή της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, συμπεριλαμβανομένης της πρόσβασης στη δικαιοσύνη, από ανεξάρτητα και αμερόληπτα δικαστήρια, και όσον αφορά τα θεμελιώδη δικαιώματα, η αρχή της διάκρισης των εξουσιών, η αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων και η αρχή της ισότητας ενώπιον του νόμου. Επιπλέον, το άρθρο 3 του κανονισμού παραθέτει ορισμένες ενδείξεις παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου και το άρθρο του 4, παράγραφος 2, περιλαμβάνει ενδεικτικό κατάλογο στοιχείων ως προς τα οποία μπορούν να σημειωθούν παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου. Οριοθέτησε, κατ’ αυτόν τον τρόπο, τις παραβιάσεις που μπορούν να οδηγήσουν στη λήψη των μέτρων αιρεσιμότητας του κανονισμού, θέτοντας ως προϋπόθεση την ύπαρξη άμεσης σχέσης με την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης. Αμφότερα τα στοιχεία καταδεικνύουν την προσπάθεια του νομοθέτη να διευκολύνει την εφαρμογή των αρχών του κράτους δικαίου και να ενισχύσει την ασφάλεια δικαίου.
Κατά τον γενικό εισαγγελέα, η εξειδίκευση του κράτους δικαίου μέσω παραπομπής στις προαναφερθείσες αρχές πληροί τις ελάχιστες απαιτήσεις σαφήνειας, ακρίβειας και προβλεψιμότητας τις οποίες επιτάσσει η αρχή της ασφάλειας δικαίου. Πράγματι, τα κράτη μέλη έχουν επαρκή γνώση των υποχρεώσεων που απορρέουν από τις εν λόγω αρχές, πολλώ δε μάλλον εάν ληφθεί υπόψη ότι, στην πλειονότητά τους, οι τελευταίες αυτές έχουν αναπτυχθεί από τη νομολογία του Δικαστηρίου.
Υπό τις συνθήκες αυτές, ο γενικός εισαγγελέας πρότεινε στο Δικαστήριο να απορρίψει τις προσφυγές ακύρωσης που άσκησαν η Ουγγαρία και η Πολωνία.
Γίνεται υπόμνηση ότι οι προτάσεις του γενικού εισαγγελέα δεν δεσμεύουν το Δικαστήριο. Έργο του γενικού εισαγγελέα είναι να προτείνει στο Δικαστήριο, με πλήρη ανεξαρτησία, νομική λύση για την υπόθεση που του έχει ανατεθεί. Η υπόθεση τελεί υπό διάσκεψη στο Δικαστήριο, ενώ η απόφαση θα εκδοθεί αργότερα.
Υπενθυμίζεται ακόμα ότι η προσφυγή ακυρώσεως αποσκοπεί στην ακύρωση πράξεων των οργάνων της Ένωσης που αντιβαίνουν στο δίκαιο της Ένωσης. Υπό ορισμένες προϋποθέσεις, τα κράτη μέλη, τα όργανα της Ένωσης και οι ιδιώτες μπορούν να ασκήσουν προσφυγή ακυρώσεως ενώπιον του Δικαστηρίου ή του Γενικού Δικαστηρίου. Αν η προσφυγή είναι βάσιμη, η πράξη ακυρώνεται. Το καθού όργανο της Ένωσης οφείλει να καλύψει το ενδεχόμενο κενό δικαίου που δημιουργεί η ακύρωση της πράξεως.
Το πλήρες κείμενο των προτάσεων (C-156/21 και C-157/21) είναι διαθέσιμο στον ιστότοπο CURIA
