ΣτΕ Γ΄ 7μ. 2775, 2776, 2777/2022
Πρόεδρος: Δ. Σκαλτσούνης, Αντιπρόεδρος του Συμβουλίου της Επικρατείας
Εισηγητής: Β. Γκέρτσος, Πάρεδρος
Ανάκληση διορισμού υπαλλήλων (πολιτικών και στρατιωτικών) λόγω κατάθεσης πλαστών δικαιολογητικών πρόσληψης.
Με τις ΣτΕ 2775, 2776, 2777/2022 7μ. απορρίφθηκαν εφέσεις που είχαν ασκηθεί από υπαλλήλους (πολιτικούς και στρατιωτικούς) κατά αντίστοιχων αποφάσεων Διοικητικών Εφετείων, με τις οποίες είχαν ομοίως απορριφθεί αιτήσεις ακυρώσεως που είχαν αυτοί ασκήσει κατά διοικητικών πράξεων, με τις οποίες είχε αποφασισθεί η ανάκληση του διορισμού τους (κατ’ άρθρο 27 παρ. 2 του Κώδικα Κατάστασης Δημοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων για τους δημοτικούς υπαλλήλους ή δυνάμει των γενικών αρχών ανάκλησης των παρανόμων διοικητικών πράξεων σε συνδυασμό με το άρθρο μόνο του α.ν. 261/1968 για τους στρατιωτικούς υπαλλήλους), λόγω του ότι κατέθεσαν πλαστά δικαιολογητικά πρόσληψης.
Με τις αποφάσεις αυτές κρίθηκαν, ειδικότερα, τα ακόλουθα – δικονομικής και ουσιαστικής φύσεως – ζητήματα:
1. Οι εφέσεις που ασκήθηκαν από τους πολιτικούς υπαλλήλους κρίθηκαν παραδεκτώς ασκούμενες κατ’ άρθρον 5Α (εδ. β΄ περίπτ. α΄) του ν. 702/1977, όπως ισχύει (βλ. ΣτΕ 2775, 2776/2022), διότι η ανάκληση του διορισμού τους έγινε με διαδικασία μη υποκείμενη στον έλεγχο του Α.Σ.Ε.Π., ανεξαρτήτως αν ο διορισμός τους είχε υπαχθεί ή όχι στον έλεγχο της ανεξάρτητης αυτής αρχής, εφόσον κατά την έκδοση της σχετικής ανακλητικής πράξης δεν υφίσταται η απορρέουσα από το άρθρο 103 παρ. 7 του Συντάγματος (όπως προστέθηκε με την αναθεώρηση του 2001) συνταγματική εγγύηση της αντικειμενικότητας, διαφάνειας και της αξιοκρατίας, η οποία δικαιολογεί το ανέκκλητο των αποφάσεων επί διαφορών περί τον διορισμό με διαδικασία υποκείμενη στον έλεγχο του Α.Σ.Ε.Π. Ειδικώς, επί εφέσεως που ασκήθηκε από στρατιωτικό υπάλληλο (βλ. ΣτΕ 2777/2022) κρίθηκε, κατά πλειοψηφία, ότι και αυτή ασκείται παραδεκτώς κατ’ άρθρον 5Α (εδ. β΄ περίπτ. β΄) του ν. 702/1977, όπως ισχύει, διότι ναι μεν στη διάταξη αυτή αναφέρονται ως διαφορές υποκείμενες σε έφεση, ως προς τους στρατιωτικούς υπαλλήλους και τους υπαλλήλους των σωμάτων ασφαλείας, αυτές που αφορούν τη μονιμοποίηση και την απόταξη, ο νομοθέτης, ωστόσο, εκφράστηκε στενότερα απ’ ό,τι ήθελε καθόσον, κατά τη λογική ερμηνεία της ως άνω διάταξης, δεν θα ήταν δυνατό να μην περιλαμβάνονται στις αποφάσεις που υπόκεινται σε έφεση αυτές οι οποίες αφορούν τον διορισμό των ως άνω υπαλλήλων (βλ. και την αντίστοιχη διάταξη του άρθρου 5Α περ. α´ του ν. 702/1977 για τους πολιτικούς υπαλλήλους), δεδομένου ότι και στις υποθέσεις αυτές τίθενται μείζονα νομικά ζητήματα.
2. Περαιτέρω, το Δικαστήριο, ερμηνεύοντας τη διάταξη του άρθρου 27 παρ. 2 του Κώδικα Κατάστασης Δημοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων για τους δημοτικούς υπαλλήλους ή τις γενικές αρχές ανάκλησης των παρανόμων διοικητικών πράξεων σε συνδυασμό με το άρθρο μόνο του α.ν. 261/1968 για τους στρατιωτικούς υπαλλήλους, δέχθηκε τα εξής: Στην περίπτωση υπαλλήλου ο οποίος όχι μόνο διορίστηκε παρανόμως αλλά επιπλέον ήταν ο ίδιος που προκάλεσε δολίως ή υποβοήθησε την παρανομία, η πράξη διορισμού του ανακαλείται και μετά την παρέλευση της προθεσμίας (διετούς για τους πολιτικούς υπαλλήλους και πενταετούς για τους στρατιωτικούς υπαλλήλους) εντός της οποίας ανακαλούνται, καταρχήν, οι παράνομοι διορισμοί. Η ανάκληση του διορισμού στην πιο πάνω ειδική περίπτωση είναι, καταρχήν, υποχρεωτική και δεν υπόκειται σε κανένα χρονικό περιορισμό∙ τούτο δικαιολογείται όχι μόνο από τη μέριμνα του νομοθέτη για την αποκατάσταση της σοβαρά διαταραχθείσας νομιμότητας, με τον διορισμό σε θέση υπαλλήλου προσώπου που δεν κατέχει τα νόμιμα προσόντα, καθώς και των αρχών της αξιοκρατίας και της ισότητας των πολιτών κατά την επιλογή τους προς πλήρωση των δημόσιων θέσεων, αλλά και εξαιτίας των σοβαρών ενδείξεων ότι ο διορισθείς στερείται του αναγκαίου για υπάλληλο ήθους. Εξάλλου, η δόλια συμπεριφορά του τού στερεί, καταρχήν, την προσδοκία για διατήρηση της θέσης του. Κάμψη των ανωτέρω θα ήταν δυνατόν να υπάρξει σε όλως εξαιρετικές περιπτώσεις, όπου η παρέλευση ιδιαιτέρως μακρού χρόνου από τον διορισμό σε συνδυασμό με τις λοιπές περιστάσεις της συγκεκριμένης υπόθεσης, όπως οι ιδιάζουσες συνθήκες της προσωπικής και υπηρεσιακής κατάστασης του υπαλλήλου, θα καθιστούσαν την ανάκληση αντίθετη στην αρχή της αναλογικότητας, υπό το φως της οποίας πρέπει να ερμηνεύεται και η πιο πάνω διάταξη. Στην περίπτωση αυτή, η Διοίκηση, εκτιμώντας τις εξαιρετικές περιστάσεις, έχει δύο δυνατότητες: είτε να μην ανακαλέσει τον διορισμό είτε να τον ανακαλέσει για το μέλλον (ex nunc). Η συνδρομή τέτοιων εξαιρετικών περιστάσεων πρέπει να προβάλλεται κατά τρόπο ορισμένο ενώπιον της Διοίκησης, κατά την έκθεση των απόψεων του υπαλλήλου, με επίκληση και υποβολή των αναγκαίων αποδεικτικών στοιχείων, εφόσον πάντως δεν πρόκειται για στοιχεία που προκύπτουν, χωρίς αμφισβήτηση, από τον υπηρεσιακό του φάκελο και γίνεται επίκληση των στοιχείων αυτών από τον υπάλληλο.
3. Επίσης, με τις αποφάσεις αυτές κρίθηκε ότι η συνδρομή εξαιρετικών περιστάσεων αποτελεί αόριστη νομική έννοια και στοιχείο του εφαρμοστέου κανόνα δικαίου και προσδιορίζεται με βάση τα πραγματικά δεδομένα κάθε υπόθεσης. Επομένως, στην περίπτωση αυτή, ζήτημα νομολογιακού προηγουμένου, κατά την έννοια της διάταξης του άρθρου 58 παρ. 1 του π.δ. 18/1989 όπως ισχύει, μπορεί να τεθεί μόνον εφόσον έχει αποφανθεί το Δικαστήριο σε υπόθεση με όμοια ή ουσιωδώς παρεμφερή νομικά και πραγματικά γεγονότα, διότι τότε μόνο μπορεί να θεωρηθεί ότι έχει επιλυθεί από το Συμβούλιο της Επικρατείας το ίδιο νομικό ζήτημα.
4. Ως προς την συμφωνία του διοικητικού μέτρου της ανάκλησης διορισμού με το Σύνταγμα (άρθρα 5 παρ. 1, 20 παρ. 1 και 2 και 25 παρ. 1) και την ΕΣΔΑ (άρθρα 6 και 8) κρίθηκαν τα εξής: Η ανάκληση διορισμού αποτελεί διοικητικό μέτρο, η επιβολή του οποίου υπαγορεύεται από τους προαναφερθέντες επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος. Εφόσον η ανακλητική πράξη εκδίδεται μετά την πάροδο διετίας από τη δημοσίευση της πράξης του διορισμού βάσει υποκειμενικής συμπεριφοράς του υπαλλήλου, η οποία συνίσταται στο ότι αυτός προκάλεσε ή υποβοήθησε δολίως την πλάνη της Διοίκησης σε σχέση με την επιλογή του στη θέση που διορίσθηκε, απαιτείται, πριν από την έκδοση της πράξης αυτής, σύμφωνα με το άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος και το άρθρο 6 του κυρωθέντος με τον ν. 2690/1999 (Α´ 45) Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, η προηγούμενη κλήση του υπαλλήλου σε ακρόαση (βλ. ΣτΕ 2739-2742/2005). Η ανακλητική πράξη πρέπει κατ’ αρχήν να αιτιολογείται επαρκώς ως προς το ότι ο διορισθείς προκάλεσε ή υποβοήθησε δολίως την παρανομία της πράξης διορισμού του (βλ. ΣτΕ 1437/2021 7μ., 1094/2014, πρβλ. ΣτΕ 2616/2012 επτ., 2319/2012, 3569/1998, 2429/1992). Κατά της ανακλητικής πράξης προβλέπεται η άσκηση του κατά το άρθρο 95 παρ. 1 του Συντάγματος γενικού ενδίκου βοηθήματος της αίτησης ακυρώσεως. Αρμόδιο δικαστήριο για την εκδίκαση της υπόθεσης, η οποία θίγει δικαιώματα «αστικής φύσεως» του αιτούντος, [ήτοι το δικαίωμα ενός δημοσίου υπαλλήλου να συνεχίσει να απασχολείται στη θέση του, βλ. ΕΔΔΑ, 19.9.2017 (μείζονος σύνθεσης), Regner κατά Τσεχίας, σκέψεις 120-125, 21.7.2016, Miryana Petrova κατά Βουλγαρίας, σκέψεις 33-35, 29.4.2014, Ternovskis κατά Λετονίας, σκέψη 44, βλ. ΣτΕ 3262/2012, 1405/2007 επτ. κ.ά.] είναι, κατά το άρθρο 1 παρ. 1 περ. α΄ του ν. 702/1977, το Διοικητικό Εφετείο, το οποίο έχει την παρεχόμενη σ’ αυτό από το Σύνταγμα και τον νόμο (βλ. άρθρο 4 παρ. 1 του ν. 702/1977 για την αναλογική εφαρμογή των διατάξεων του π.δ. 18/1989 που ισχύουν για το Συμβούλιο της Επικρατείας) εξουσία να εξετάζει αφενός το σύνολο των προβαλλομένων αιτιάσεων, αφετέρου το σύνολο των νομικών ζητημάτων που ανακύπτουν, περαιτέρω δε τη δυνατότητα να ελέγξει, εφόσον συντρέχει περίπτωση, την τήρηση της αρχής της αναλογικότητας, καθώς και τον τρόπο άσκησης της διακριτικής εξουσίας της Διοίκησης και, τέλος, να ακυρώσει εν όλω ή εν μέρει την πράξη αυτή για διάφορους λόγους, μεταξύ των οποίων την πλάνη περί τα πράγματα ή τη μη νόμιμη και ανεπαρκή αιτιολογία, χωρίς να ασκεί επιρροή το γεγονός ότι δεν έχει εξουσία να προβεί σε μεταρρύθμιση της πράξης (βλ. σχετ. ΣτΕ 3098/2017 επτ., πρβλ. ΕΔΔΑ, 21.7.2011, Sigma Radio Television Ltd κατά Κύπρου, σκέψεις 151 – 157). Εξ άλλου, το διοικητικό αυτό μέτρο αποτελεί σοβαρό, πλην αναγκαίο, περιορισμό της επαγγελματικής ελευθερίας, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος και της “ιδιωτικής ζωής” του, κατά την έννοια του άρθρου 8 της ΕΣΔΑ (βλ. τις σχετικές προϋποθέσεις στην απόφαση ΕΔΔΑ της 25.9.2018, Denisov κατά Ουκρανίας, υπόθ. 76639/11, μείζονος σύνθεσης). Τούτο, διότι ο περιορισμός αυτός συνάπτεται άμεσα με τις νόμιμες προϋποθέσεις που πρέπει να συντρέχουν στο πρόσωπο του υπαλλήλου, από επαγγελματική και ηθική σκοπιά, για τον διορισμό του σε δημόσια θέση και με την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος που συνίσταται στην ομαλή λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας (πρβλ. ΣτΕ 347/2020, 931/2018, 1900/2014 Ολομ., 788/2014, 3262/2012, ΕΔΔΑ, 23.8.2011, Βαγενάς κατά Ελλάδας)· τούτο δε, λαμβανομένου υπόψη και του συνόλου των λοιπών οικονομικής φύσης εννόμων συνεπειών που επέρχονται από την αναδρομική ισχύ της ανακλητικής πράξης. Ειδικότερα, ναι μεν με την ανάκληση διορισμού αίρονται κατ’ αρχήν αναδρομικά όλες οι συνέπειες που απορρέουν από την υπαλληλική σχέση, πλην, όπως έχει κριθεί από την Ολομέλεια του Ελεγκτικού Συνεδρίου (ΕΣ 599/2021 Ολομ. σκ. 25-27), δεν συμβιβάζεται με την αρχή της αναλογικότητας η αναζήτηση από τον υπάλληλο, ως αχρεωστήτως λαβόντα, του συνόλου των ποσών που έλαβε ως αποδοχές για τις υπηρεσίες που πραγματικά παρείχε κατά τη διάρκεια του υπαλληλικού βίου του, αλλά το αν υπέχει κατ’ αρχήν υποχρέωση επιστροφής ορισμένου ποσού καθώς και το ύψος του ποσού αυτού αποτελούν προϊόν ad hoc στάθμισης σύμφωνα με τις απαιτήσεις των αρχών της αναλογικότητας και της δίκαιης ισορροπίας, καθώς και αυτών που απορρέουν από την αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου. Επίσης, με την 1820/2021 απόφαση της Ολομελείας του ιδίου Δικαστηρίου έχει κριθεί (βλ. ιδίως σκ. 32 και 38) ότι η – λόγω της ανάκλησης του διορισμού – πλήρης στέρηση σύνταξης του υπαλλήλου, ο οποίος έχει εξαντλήσει τον υπηρεσιακό του βίο, έχοντας συμπληρώσει τις χρονικές προϋποθέσεις για τη θεμελίωση δικαιώματος σύνταξης από το Δημόσιο, θα υπερακόντιζε, στο πλαίσιο εφαρμογής της αρχής της αναλογικότητας, τον κατ’ αρχήν θεμιτό σκοπό που υπηρετεί η ανάκληση διορισμού, ως μέτρο αποκατάστασης της τρωθείσας νομιμότητας. Περαιτέρω, με την απόφαση αυτή τέθηκαν in abstracto κριτήρια για τον προσδιορισμό του ποσού της καταβλητέας σύνταξης. Ειδικότερα, κρίθηκε ότι το ποσό αυτό: α) δεν μπορεί να ισούται με το ποσό που θα ελάμβανε ο υπάλληλος εάν είχε νομίμως συσταθεί η υπαλληλική του σχέση, β) πρέπει, πάντως, να τελεί σε κάποια αναλογία προς τις αποδοχές ενέργειας και γ) δεν μπορεί να είναι κατώτερο από το κατώτερο όριο σύνταξης κατ’ άρθρο 55 παρ. 5 του Συνταξιοδοτικού Κώδικα. Ενόψει των ανωτέρω, η λήψη του διοικητικού μέτρου της ανάκλησης διορισμού του υπαλλήλου που προκάλεσε δολίως την παρανομία του διορισμού του δεν αντίκειται κατ’ αρχήν στις διατάξεις των άρθρων 5 παρ. 1, 20 παρ. 1 και 2 και 25 παρ. 1 του Συντάγματος και 6 και 8 της ΕΣΔΑ.
5. Κρίθηκε τέλος (βλ. ΣτΕ 2777/2022), κατά πλειοψηφία, ότι στην περίπτωση που ο διορισμός έχει προκληθεί με δόλια ενέργεια του υπάλληλου που αποσκοπούσε στην κάλυψη της έλλειψης τυπικού προσόντος διορισμού δεν εξετάζεται, το πρώτον κατά το στάδιο ανάκλησης του διορισμού, η συμφωνία της διάταξης που προβλέπει το τυπικό αυτό προσόν προς κανόνες δικαίου υπέρτερης από αυτή τυπικής ισχύος ούτε, επί κανονιστικής πράξης, εάν αυτή είναι σύμφωνη με την εξουσιοδοτική διάταξη. Η περίπτωση αυτή διαφέρει ουσιωδώς από τη δυνατότητα που παρέχεται σε υποψήφιο για πρόσληψη σε δημόσια θέση να προβάλει επ’ ευκαιρία προσβολής της τελικής πράξης της σύνθετης διοικητικής ενέργειας της διαδικασίας πλήρωσης θέσης την τυχόν αντίθεση όρου της προκήρυξης προς υπερκείμενους κανόνες δικαίου, ακόμη κι αν δεν είχε επιφυλαχθεί για τη νομιμότητα του όρου αυτού με τη δήλωση συμμετοχής του (βλ. ΣτΕ 645/2020, 3184/2017, 1722-1723/2014, 1265/2006, 1005, 947/2004, 3031, 2904/2003 κ.ά.). Υπό αντίθετη εκδοχή, θα εξομοιωνόταν αυθαίρετα ο παρανόμως διορισθείς υπάλληλος, ο οποίος με δόλιο τρόπο απέκρυψε την έλλειψη τυπικού προσόντος για τον διορισμό του, με τον υποψήφιο για τη κατάληψη της θέσης αυτής, ο οποίος, μη κατέχοντας το τυπικό αυτό προσόν, προσέβαλε ως παράνομη την παράλειψη διορισμού του, προβάλλοντας την αντίθεση της θέσπισης του προσόντος αυτού προς υπέρτερους κανόνες δικαίου και θα αναιρείτο απολύτως η πρακτική αποτελεσματικότητα των προαναφερθεισών συνταγματικών αρχών, στις οποίες στηρίζεται το διοικητικό μέτρο της ανάκλησης του διορισμού. Υπό τα δεδομένα αυτά, απορρίφθηκε ο προβληθείς από τον εκκαλούντα ισχυρισμός περί αντισυνταγματικότητας και μη συμφωνίας με το ενωσιακό δίκαιο της διάταξης του άρθρου 1 παρ. 1 του π.δ. 311/1998 που προέβλεπε ως όριο ηλικίας για τον διορισμό συνοριακών φυλάκων το 32ο έτος για τους άνδρες υποψηφίους, για την πλήρωση του οποίου η Διοίκηση έκρινε ότι αυτός είχε πλαστογραφήσει την ημερομηνία γέννησής του στα προσκομισθέντα δικαιολογητικά διορισμού.
ΣτΕ Γ΄ 7μ. [2775, 2776, 2777/2022]:Ανάκληση διορισμού υπαλλήλων λόγω κατάθεσης πλαστών δικαιολογητικών πρόσληψης.
