«Προδικαστική παραπομπή – Ιθαγένεια της Ένωσης – Άρθρο 21, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ – Δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής στο έδαφος των κρατών μελών – Άρθρο 45 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Οδηγία 2004/38/ΕΚ – Άρθρο 4 – Χορήγηση δελτίου ταυτότητας – Προϋπόθεση να κατοικεί ο αιτών στο κράτος μέλος εκδόσεως του εγγράφου – Άρνηση των αρχών του εν λόγω κράτους μέλους να χορηγήσουν δελτίο ταυτότητας σε υπήκοό του, κάτοικο άλλου κράτους μέλους – Ίση μεταχείριση – Περιορισμοί – Δικαιολόγηση»
Στην υπόθεση C‑491/21,
με αντικείμενο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, που υπέβαλε το Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο, Ρουμανία) με απόφαση της 11ης Μαΐου 2021, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 10 Αυγούστου 2021, στο πλαίσιο της δίκης
WA
κατά
Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα),
συγκείμενο από τους A. Arabadjiev, πρόεδρο τμήματος, L. Bay Larsen, Αντιπρόεδρο, ασκούντα καθήκοντα δικαστή του πρώτου τμήματος, T. von Danwitz, P. G. Xuereb και A. Kumin (εισηγητή), δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: M. Szpunar
γραμματέας: R. Şereş, διοικητική υπάλληλος,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 8ης Φεβρουαρίου 2023,
λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν:
– ο WA, εκπροσωπούμενος από τον C. L. Popescu, avocat,
– η Ρουμανική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τις L.‑E. Baţagoi, E. Gane και A. Rotăreanu,
– η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τον A. Biolan και την E. Montaguti,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 27ης Απριλίου 2023,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 26, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, του άρθρου 20, του άρθρου 21, παράγραφος 1, και του άρθρου 45, παράγραφος 1, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης), καθώς και των άρθρων 4 έως 6 της οδηγίας 2004/38/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1612/68 και την κατάργηση των οδηγιών 64/221/ΕΟΚ, 68/360/ΕΟΚ, 72/194/ΕΟΚ, 73/148/ΕΟΚ, 75/34/ΕΟΚ, 75/35/ΕΟΚ, 90/364/ΕΟΚ, 90/365/ΕΟΚ και 93/96/ΕΟΚ (ΕΕ 2004, L 158, σ. 77).
2 Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ του WA, Ρουμάνου υπηκόου που ασκεί την επαγγελματική του δραστηριότητα τόσο στη Γαλλία όσο και στη Ρουμανία, και της Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne (Διεύθυνσης μητρώου πολιτών και διαχείρισης βάσεων δεδομένων του Υπουργείου Εσωτερικών, Ρουμανία) (στο εξής: Διεύθυνση μητρώου), λόγω της άρνησης της τελευταίας να χορηγήσει στον WA δελτίο ταυτότητας για τον λόγο ότι έχει την κατοικία του σε άλλο κράτος μέλος πλην της Ρουμανίας.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
3 Κατά τις αιτιολογικές σκέψεις 1 έως 4 της οδηγίας 2004/38:
«(1) Η ιθαγένεια της [Ευρωπαϊκής] Ένωσης παρέχει σε κάθε πολίτη της Ένωσης το πρωτογενές και ατομικό δικαίωμα να κυκλοφορεί και να διαμένει ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών, με την επιφύλαξη των περιορισμών και των όρων που ορίζονται στη συνθήκη και των μέτρων που θεσπίζονται για την εφαρμογή [της].
(2) Η ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων αποτελεί μία από τις θεμελιώδεις ελευθερίες της εσωτερικής αγοράς, η οποία περιλαμβάνει ένα χώρο χωρίς εσωτερικά σύνορα, μέσα στον οποίο εξασφαλίζεται η ελευθερία σύμφωνα με τις διατάξεις της συνθήκης.
(3) Η Ιθαγένεια της Ένωσης θα πρέπει να είναι το θεμελιώδες καθεστώς των υπηκόων των κρατών μελών όταν ασκούν το δικαίωμά τους της ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής. Ωστόσο, είναι αναγκαίο να κωδικοποιηθούν και να επανεξετασθούν οι ισχύουσες κοινοτικές πράξεις που διέπουν χωριστά τους μισθωτούς, τους μη μισθωτούς, καθώς και τους φοιτητές και άλλα πρόσωπα άνευ επαγγέλματος, προκειμένου να απλοποιηθεί και να ενισχυθεί το δικαίωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής όλων των πολιτών της Ένωσης.
(4) Στο πλαίσιο αυτό, για να διορθωθεί η τμηματική και αποσπασματική προσέγγιση του δικαιώματος της ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής και να διευκολυνθεί η άσκησή του απαιτείται ενιαία νομοθετική πράξη […].»
4 Το άρθρο 4 της οδηγίας 2004/38, το οποίο επιγράφεται «Δικαίωμα εξόδου», έχει ως εξής:
«1. Με την επιφύλαξη των διατάξεων επί των ταξιδιωτικών εγγράφων που ισχύουν για τους εθνικούς συνοριακούς ελέγχους, όλοι οι πολίτες της Ένωσης οι οποίοι φέρουν ισχύον δελτίο ταυτότητας ή διαβατήριο καθώς και τα μέλη της οικογενείας τους, που δεν είναι υπήκοοι κράτους μέλους, τα οποία φέρουν ισχύον διαβατήριο, έχουν το δικαίωμα να εγκαταλείπουν το έδαφος κράτους μέλους προκειμένου να μεταβούν σε άλλο κράτος μέλος.
2. Καμία θεώρηση εξόδου ή άλλη ισοδύναμη διατύπωση δεν επιβάλλεται στα πρόσωπα για τα οποία ισχύει η παράγραφος 1.
3. Τα κράτη μέλη, ενεργώντας σύμφωνα με το δίκαιό τους, εκδίδουν ή ανανεώνουν στους υπηκόους τους δελτίο ταυτότητας ή διαβατήριο που αναγράφει την ιθαγένειά τους.
4. Το διαβατήριο πρέπει να ισχύει τουλάχιστον για όλα τα κράτη μέλη και για τις χώρες δια μέσου των οποίων πρέπει να διέλθει ο κάτοχος όταν ταξιδεύει μεταξύ κρατών μελών. Αν το δίκαιο κράτους μέλους δεν προβλέπει τη χορήγηση δελτίου ταυτότητας, η διάρκεια ισχύος του διαβατηρίου που εκδίδεται ή ανανεώνεται δεν μπορεί να είναι μικρότερη των πέντε ετών.»
Το ρουμανικό δίκαιο
5 Κατά το άρθρο 12 του Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 97/2005 privind evidența, domiciliul, reședința și actele de identitate ale cetățenilor români (έκτακτου κυβερνητικού διατάγματος 97/2005 σχετικά με την εγγραφή στο μητρώο προσώπων, την κατοικία, τη διαμονή και τα έγγραφα ταυτότητας των Ρουμάνων υπηκόων, επαναδημοσιευθέντος στο Monitorul Oficial al României, μέρος I, αριθ. 719, της 12ης Οκτωβρίου 2011, στο εξής: OUG 97/2005), όπως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης:
«(1) Από την ηλικία των [δεκατεσσάρων] ετών, χορηγούνται στους Ρουμάνους υπηκόους έγγραφα ταυτότητας.
[…]
(3) Για τους σκοπούς του παρόντος έκτακτου κυβερνητικού διατάγματος, ως έγγραφο ταυτότητας νοείται: το δελτίο ταυτότητας, το απλό δελτίο ταυτότητας, το ηλεκτρονικό δελτίο ταυτότητας, το προσωρινό δελτίο ταυτότητας και το βιβλιάριο ταυτότητας εν ισχύ.»
6 Το άρθρο 13 του OUG 97/2005 προβλέπει τα εξής:
«(1) Το έγγραφο ταυτότητας πιστοποιεί την ταυτότητα, τη ρουμανική ιθαγένεια, τη διεύθυνση κατοικίας και, κατά περίπτωση, τη διεύθυνση διαμονής.
(2) Κατά τον [Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate (νόμο 248/2005 περί του καθεστώτος ελεύθερης κυκλοφορίας των Ρουμάνων υπηκόων στο εξωτερικό) (Monitorul Oficial al României, μέρος I, αριθ. 682, της 29ης Ιουλίου 2005)], όπως τροποποιήθηκε και συμπληρώθηκε μεταγενέστερα [(στο εξής: νόμος περί του καθεστώτος ελεύθερης κυκλοφορίας)], το δελτίο ταυτότητας και το ηλεκτρονικό δελτίο ταυτότητας αποτελούν ταξιδιωτικό έγγραφο για τις μετακινήσεις στα κράτη μέλη της Ένωσης.
(3) Το ηλεκτρονικό δελτίο ταυτότητας παρέχει στον κάτοχό του τη δυνατότητα πιστοποίησης των στοιχείων του στα πληροφοριακά συστήματα του Υπουργείου Εσωτερικών και στα πληροφοριακά συστήματα άλλων δημόσιων ή ιδιωτικών οργανισμών, καθώς και τη δυνατότητα χρήσης της ηλεκτρονικής υπογραφής, υπό τους όρους που προβλέπει ο νόμος.»
7 Το άρθρο 15, παράγραφος 3, του OUG 97/2005 ορίζει τα εξής:
«Η αίτηση για τη χορήγηση νέου εγγράφου ταυτότητας συνοδεύεται μόνον από τα έγγραφα που πιστοποιούν, σύμφωνα με τον νόμο, την κατοικία του ενδιαφερομένου και, κατά περίπτωση, τη διαμονή του, εκτός εάν:
a) έχουν υπάρξει μεταβολές στα στοιχεία που αφορούν το επώνυμο και το όνομα, την ημερομηνία γέννησης, την οικογενειακή κατάσταση και τη ρουμανική ιθαγένεια, οπότε ο αιτών υποχρεούται να προσκομίσει τα έγγραφα που πιστοποιούν τις μεταβολές αυτές·
b) ο αιτών είναι κάτοχος προσωρινού δελτίου ταυτότητας ή πιστοποιητικού ταυτοπροσωπίας, οπότε ο αιτών υποχρεούται να προσκομίσει όλα τα έγγραφα της παραγράφου 2.»
8 Το άρθρο 20, παράγραφος 1, στοιχείο c, του OUG 97/2005 έχει ως εξής:
«Το προσωρινό δελτίο ταυτότητας χορηγείται στις εξής περιπτώσεις:
c) […] στους Ρουμάνους πολίτες που είναι κάτοικοι εξωτερικού και διαμένουν προσωρινά στη Ρουμανία.»
9 Το άρθρο 28, παράγραφος 1, του OUG 97/2005 προβλέπει τα εξής:
«(1) Η διεύθυνση κατοικίας μπορεί να αποδεικνύεται με:
a) πράξεις συναφθείσες σύμφωνα με τις προβλεπόμενες από την ισχύουσα ρουμανική νομοθεσία προϋποθέσεις κύρους, όσον αφορά το δημόσιο έγγραφο που πιστοποιεί το δικαίωμα χρήσης κατοικίας·
b) γραπτή δήλωση του φιλοξενούντος, φυσικού ή νομικού προσώπου, που επέχει θέση βεβαίωσης φιλοξενίας, συνοδευόμενη από ένα εκ των εγγράφων που μνημονεύονται στο στοιχείο a ή, κατά περίπτωση, στο στοιχείο d·
c) υπεύθυνη δήλωση του αιτούντος, συνοδευόμενη από σημείωμα ελέγχου του αστυνομικού υπαλλήλου, που βεβαιώνει την ύπαρξη ακινήτου με χρήση κατοικίας και το γεγονός ότι ο αιτών διαμένει πράγματι στη δηλούμενη διεύθυνση, προκειμένου περί φυσικού προσώπου το οποίο δεν δύναται να προσκομίσει τα έγγραφα που μνημονεύονται στα στοιχεία a και b·
d) έγγραφο που έχει εκδοθεί από την τοπική αυτοδιοίκηση, το οποίο πιστοποιεί ότι ο αιτών ή, κατά περίπτωση, το πρόσωπο που τον φιλοξενεί είναι εγγεγραμμένος(-η) στο [Registrul agricol (αγροτικό μητρώο)] ως κύριος ακινήτου με χρήση κατοικίας·
e) έγγραφο ταυτότητας ενός εκ των γονέων ή του νομίμου εκπροσώπου του ή έγγραφο περί ασκήσεως της γονικής μέριμνας, συνοδευόμενο, κατά περίπτωση, από ένα εκ των εγγράφων που μνημονεύονται στα στοιχεία a έως d, προκειμένου περί ανηλίκων που ζητούν να τους χορηγηθεί έγγραφο ταυτότητας.»
10 Κατά το άρθρο 6 του νόμου περί του καθεστώτος ελεύθερης κυκλοφορίας:
«(1) Τα είδη των ταξιδιωτικών εγγράφων με τα οποία οι Ρουμάνοι υπήκοοι μπορούν να ταξιδεύουν στο εξωτερικό είναι τα ακόλουθα:
a) διπλωματικό διαβατήριο·
b) υπηρεσιακό διαβατήριο·
c) ηλεκτρονικό διπλωματικό διαβατήριο·
d) ηλεκτρονικό υπηρεσιακό διαβατήριο·
e) απλό διαβατήριο·
f) απλό ηλεκτρονικό διαβατήριο·
g) προσωρινό απλό διαβατήριο·
h) τίτλος ταξιδίου·
[…]».
11 Το άρθρο 61, παράγραφος 1, του νόμου αυτού έχει ως εξής:
«Για τους σκοπούς του παρόντος νόμου, το δελτίο ταυτότητας, το απλό δελτίο ταυτότητας και το ηλεκτρονικό δελτίο ταυτότητας εν ισχύ αποτελούν ταξιδιωτικό έγγραφο με το οποίο οι Ρουμάνοι υπήκοοι μπορούν να ταξιδεύουν στα κράτη μέλη της Ένωσης καθώς και σε τρίτες χώρες που τα αναγνωρίζουν ως ταξιδιωτικό έγγραφο.
[…]»
12 Το άρθρο 171, παράγραφος 1, στοιχείο d, και παράγραφος 2, στοιχείο b, του εν λόγω νόμου προβλέπει τα εξής:
«(1) Το προσωρινό απλό διαβατήριο χορηγείται στους Ρουμάνους υπηκόους οι οποίοι πληρούν τις προϋποθέσεις του παρόντος νόμου και για τους οποίους δεν έχει ανασταλεί το δικαίωμα να ταξιδεύουν στο εξωτερικό, στις ακόλουθες περιπτώσεις:
[…]
d) όταν ο κάτοχος έχει προσκομίσει απλό διαβατήριο ή απλό ηλεκτρονικό διαβατήριο για τη λήψη θεώρησης (visa) και δηλώνει ότι υποχρεούται να μεταβεί επειγόντως στο εξωτερικό·
[…]
2. Το προσωρινό απλό διαβατήριο χορηγείται:
[…]
b) στις περιπτώσεις της παραγράφου 1, στοιχεία b έως g, εντός τριών εργάσιμων ημερών κατ’ ανώτατο όριο από την ημερομηνία υποβολής της αίτησης».
13 Το άρθρο 34, παράγραφοι 1, 2 και 6, του νόμου περί του καθεστώτος ελεύθερης κυκλοφορίας ορίζει τα εξής:
«1. Ρουμάνος πολίτης που έχει την κατοικία του στο εξωτερικό μπορεί να ζητήσει τη χορήγηση απλού ηλεκτρονικού διαβατηρίου ή προσωρινού απλού διαβατηρίου στο οποίο αναγράφεται η χώρα κατοικίας του, εφόσον συντρέχει στο πρόσωπό του μία από τις εξής περιπτώσεις:
a) έχει αποκτήσει δικαίωμα διαμονής τουλάχιστον ενός έτους ή, κατά περίπτωση, το δικαίωμα διαμονής του στο έδαφος του εν λόγω κράτους ανανεώθηκε επανειλημμένα κατά τη διάρκεια ενός έτους·
b) έχει αποκτήσει δικαίωμα διαμονής στο έδαφος του εν λόγω κράτους για λόγους οικογενειακής επανένωσης με πρόσωπο που έχει την κατοικία του στο έδαφος του κράτους αυτού·
c) έχει αποκτήσει δικαίωμα διαμονής επί μακρόν διαμένοντος ή, ενδεχομένως, δικαίωμα μόνιμης διαμονής στο έδαφος του εν λόγω κράτους·
d) έχει αποκτήσει την ιθαγένεια του κράτους αυτού·
e) έχει αποκτήσει δικαίωμα εργασίας ή έχει εγγραφεί σε ιδιωτικό ή δημόσιο εκπαιδευτικό ίδρυμα με κύριο σκοπό την πραγματοποίηση σπουδών, συμπεριλαμβανομένης της επαγγελματικής κατάρτισης.
2. Ρουμάνος πολίτης ο οποίος διαθέτει βεβαίωση εγγραφής ή έγγραφο που πιστοποιεί την κατοικία του σε κράτος μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης, του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου ή της Ελβετικής Συνομοσπονδίας και που έχει εκδοθεί από τις αρμόδιες αρχές κράτους μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης, του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου ή της Ελβετικής Συνομοσπονδίας μπορεί να ζητήσει την έκδοση απλού ηλεκτρονικού διαβατηρίου ή προσωρινού απλού διαβατηρίου στο οποίο αναγράφεται το εν λόγω κράτος ως χώρα κατοικίας.
[…]
6. Ρουμάνος υπήκοος που έχει την κατοικία του στο εξωτερικό, όταν του χορηγείται απλό ηλεκτρονικό διαβατήριο ή προσωρινό απλό διαβατήριο στο οποίο αναγράφεται η χώρα κατοικίας, υποχρεούται να επιστρέψει το εκδοθέν από τις ρουμανικές αρχές έγγραφο ταυτότητας που πιστοποιεί την ύπαρξη κατοικίας στη Ρουμανία.»
Η υπόθεση της κύριας δίκης και το προδικαστικό ερώτημα
14 Ο αναιρεσείων της κύριας δίκης είναι δικηγόρος, Ρουμάνος υπήκοος, ο οποίος ασκεί την επαγγελματική του δραστηριότητα τόσο στη Γαλλία όσο και στη Ρουμανία και ο οποίος από το 2014 είναι κάτοικος Γαλλίας.
15 Οι ρουμανικές αρχές τού χορήγησαν απλό ηλεκτρονικό διαβατήριο στο οποίο αναγραφόταν ότι είναι κάτοικος Γαλλίας. Δεδομένου ότι διάγει τον ιδιωτικό και τον επαγγελματικό του βίο τόσο στη Γαλλία όσο και στη Ρουμανία, δηλώνει επίσης κάθε χρόνο ότι διαμένει στη Ρουμανία και λαμβάνει, για τον λόγο αυτόν, προσωρινό δελτίο ταυτότητας, πλην όμως το είδος αυτό δελτίου ταυτότητας δεν αποτελεί έγγραφο που του παρέχει τη δυνατότητα να ταξιδέψει στο εξωτερικό.
16 Στις 17 Σεπτεμβρίου 2017 ο αναιρεσείων της κύριας δίκης ζήτησε από τη Διεύθυνση μητρώου να του χορηγήσει δελτίο ταυτότητας ή ηλεκτρονικό δελτίο ταυτότητας. Η αίτηση αυτή απορρίφθηκε με την αιτιολογία ότι δεν είχε την κατοικία του στη Ρουμανία.
17 Στις 18 Δεκεμβρίου 2017 ο αναιρεσείων της κύριας δίκης άσκησε ένδικη διοικητική προσφυγή ενώπιον του Curtea de Apel București (εφετείου Βουκουρεστίου, Ρουμανία) ζητώντας να υποχρεωθεί η Διεύθυνση μητρώου να του χορηγήσει το ζητηθέν έγγραφο.
18 Με απόφαση της 28ης Μαρτίου 2018, το εν λόγω δικαστήριο απέρριψε την προσφυγή ως αβάσιμη, με την αιτιολογία ότι η απόφαση της Διεύθυνσης μητρώου να αρνηθεί τη χορήγηση του ζητηθέντος εγγράφου ήταν βάσιμη υπό το πρίσμα της ρουμανικής νομοθεσίας, η οποία προβλέπει ότι τα δελτία ταυτότητας χορηγούνται μόνο σε Ρουμάνους υπηκόους που κατοικούν στη Ρουμανία. Έκρινε δε ότι η ρουμανική νομοθεσία δεν αντιβαίνει προς το δίκαιο της Ένωσης, καθόσον η οδηγία 2004/38 δεν επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να χορηγούν δελτία ταυτότητας στους υπηκόους τους. Επιπλέον, το εν λόγω δικαστήριο έκρινε ότι ο αναιρεσείων της κύριας δίκης δεν είχε υποστεί δυσμενή διάκριση, δεδομένου ότι οι ρουμανικές αρχές του χορήγησαν απλό ηλεκτρονικό διαβατήριο, το οποίο αποτελεί ταξιδιωτικό έγγραφο που του παρέχει τη δυνατότητα να ταξιδέψει στο εξωτερικό.
19 Θεωρώντας ότι η απόφαση του Curtea de Apel București (εφετείου Βουκουρεστίου) παραβίαζε διάφορες διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ, του Χάρτη και της οδηγίας 2004/38, ο αναιρεσείων της κύριας δίκης άσκησε αναίρεση ενώπιον του Înalta Curte de Casație și Justiție (Ανωτάτου Ακυρωτικού Δικαστηρίου, Ρουμανία), ήτοι του αιτούντος δικαστηρίου.
20 Το αιτούν δικαστήριο εκφράζει αμφιβολίες ως προς το κατά πόσον η άρνηση χορήγησης δελτίου ταυτότητας στον αναιρεσείοντα της κύριας δίκης, υπό τις περιστάσεις της υπόθεσης της οποίας έχει επιληφθεί, είναι σύμφωνη με το δίκαιο της Ένωσης.
21 Συναφώς, το αιτούν δικαστήριο υπογραμμίζει ότι η οδηγία 2004/38 έχει ως σκοπό την εναρμόνιση των προϋποθέσεων που απαιτούν τα κράτη μέλη για την είσοδο στο έδαφος άλλου κράτους μέλους. Όμως, η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης εθνική νομοθεσία οδηγεί σε συσταλτική εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 3, της οδηγίας αυτής, το οποίο προβλέπει ότι τα κράτη μέλη εκδίδουν στους υπηκόους τους δελτία ταυτότητας ή διαβατήρια σύμφωνα με τη νομοθεσία τους. Επιπλέον, το κριτήριο της κατοικίας από το οποίο εξαρτάται η χορήγηση δελτίου ταυτότητας θα μπορούσε να έχει ως συνέπεια τη δυνατότητα διακριτικής μεταχείρισης η οποία, για να μπορεί να δικαιολογηθεί υπό το πρίσμα του δικαίου της Ένωσης, πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικούς λόγους, ανεξάρτητους από την ιθαγένεια των ενδιαφερομένων και ανάλογους προς τον θεμιτώς επιδιωκόμενο σκοπό της εθνικής νομοθεσίας. Τέλος, εν προκειμένω, η Διεύθυνση μητρώου δεν ανέφερε ποιος αντικειμενικός λόγος γενικού συμφέροντος θα μπορούσε να δικαιολογήσει τη διαφορετική μεταχείριση την οποία συνεπάγεται η μη παροχή στους Ρουμάνους υπηκόους που κατοικούν σε άλλο κράτος μέλος της Ένωσης του δικαιώματος να διαθέτουν εθνικό δελτίο ταυτότητας. Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι το ίδιο δεν διαπίστωσε τέτοιον λόγο.
22 Υπό τις συνθήκες αυτές, το Înalta Curte de Casație și Justiție (Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Έχουν το άρθρο 26, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, το άρθρο 20, το άρθρο 21, παράγραφος 1, και το άρθρο 45, παράγραφος 1, του [Χάρτη] καθώς και τα άρθρα 4 [έως] 6 της οδηγίας [2004/38] την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνική νομοθετική ρύθμιση που δεν επιτρέπει τη χορήγηση δελτίου ταυτότητας, το οποίο επέχει θέση ταξιδιωτικού εγγράφου εντός της Ένωσης, σε υπήκοο κράτους μέλους για τον λόγο ότι αυτός έχει την κατοικία του σε άλλο κράτος μέλος;»
Επί του προδικαστικού ερωτήματος
23 Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, στο πλαίσιο της διαδικασίας συνεργασίας μεταξύ των εθνικών δικαστηρίων και του Δικαστηρίου την οποία θεσπίζει το άρθρο 267 ΣΛΕΕ, στο Δικαστήριο απόκειται να δώσει στον εθνικό δικαστή χρήσιμη απάντηση που να του παρέχει τη δυνατότητα επίλυσης της διαφοράς της οποίας έχει επιληφθεί. Υπό το πρίσμα αυτό, το Δικαστήριο ενδέχεται να χρειαστεί να λάβει υπόψη κανόνες του δικαίου της Ένωσης στους οποίους δεν αναφέρθηκε με το ερώτημά του το εθνικό δικαστήριο. Πράγματι, το γεγονός ότι, από τυπικής απόψεως, ένα εθνικό δικαστήριο διατύπωσε προδικαστικό ερώτημα παραπέμποντας σε ορισμένες διατάξεις του δικαίου της Ένωσης δεν εμποδίζει το Δικαστήριο να του παράσχει όλα τα ερμηνευτικά στοιχεία που μπορούν να είναι χρήσιμα για να αποφανθεί επί της υποθέσεως της οποίας έχει επιληφθεί, ανεξαρτήτως του αν στα υποβληθέντα ερωτήματα γίνεται μνεία των στοιχείων αυτών. Συναφώς, αποτελεί έργο του Δικαστηρίου να συναγάγει, από το σύνολο των στοιχείων που του παρέχει το εθνικό δικαστήριο και, ιδίως, από το σκεπτικό της αποφάσεως περί παραπομπής, εκείνα τα στοιχεία του δικαίου της Ένωσης που χρήζουν ερμηνείας, λαμβανομένου υπόψη του αντικειμένου της διαφοράς (απόφαση της 5ης Δεκεμβρίου 2023, Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, σκέψη 99 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
24 Εν προκειμένω, δεν αμφισβητείται ότι η περίπτωση του αναιρεσείοντος της κύριας δίκης εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης και, ειδικότερα, στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων που διέπουν την άσκηση του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής των πολιτών της Ένωσης.
25 Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι το άρθρο 20 ΣΛΕΕ αναγνωρίζει σε κάθε πρόσωπο που έχει την ιθαγένεια κράτους μέλους την ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης, η οποία τείνει να αποτελέσει, κατά πάγια νομολογία, τη θεμελιώδη ιδιότητα των υπηκόων των κρατών μελών (απόφαση της 9ης Ιουνίου 2022, Préfet du Gers και Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, σκέψη 49 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
26 Επιπλέον, πολίτης κράτους μέλους ο οποίος άσκησε, ως πολίτης της Ένωσης, το δικαίωμά του ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής σε κράτος μέλος άλλο από το κράτος μέλος καταγωγής του μπορεί να επικαλεσθεί τα δικαιώματα που σχετίζονται με την ιδιότητα αυτή, ιδίως τα προβλεπόμενα στο άρθρο 21, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, ενδεχομένως και έναντι του κράτους μέλους καταγωγής του (απόφαση της 14ης Δεκεμβρίου 2021, Stolichna obshtina, rayon «Pancharevo», C‑490/20, EU:C:2021:1008, σκέψη 42 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
27 Ως εκ τούτου, ο αναιρεσείων της κύριας δίκης μπορεί να επικαλεσθεί τα δικαιώματα που απονέμουν οι εν λόγω διατάξεις, υπό την επιφύλαξη των περιορισμών και υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στις Συνθήκες και στις διατάξεις που θεσπίζονται για την εφαρμογή τους, όπως ορίζει το άρθρο 21, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Τέτοιους περιορισμούς και προϋποθέσεις προβλέπει η οδηγία 2004/38, η οποία αποσκοπεί, μεταξύ άλλων, στο να καθορίσει τους όρους που διέπουν την άσκηση των εν λόγω δικαιωμάτων καθώς και τους περιορισμούς τους.
28 Υπό τις συνθήκες αυτές, χωρίς να απαιτείται να αποφανθεί το Δικαστήριο επί της ερμηνείας του άρθρου 26 ΣΛΕΕ, του άρθρου 20 και του άρθρου 21, παράγραφος 1, του Χάρτη, καθώς και των άρθρων 5 και 6 της οδηγίας 2004/38, πρέπει να γίνει δεκτό ότι το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 21 ΣΛΕΕ και το άρθρο 45, παράγραφος 1, του Χάρτη, ερμηνευόμενα σε συνδυασμό με το άρθρο 4 της οδηγίας 2004/38, έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται σε νομοθεσία κράτους μέλους δυνάμει της οποίας δεν χορηγείται δελτίο ταυτότητας με ισχύ ταξιδιωτικού εγγράφου εντός της Ένωσης σε πολίτη της Ένωσης, υπήκοο του εν λόγω κράτους μέλους, ο οποίος έχει ασκήσει το δικαίωμά του ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής σε άλλο κράτος μέλος, για τον λόγο και μόνον ότι έχει την κατοικία του στο έδαφος του εν λόγω άλλου κράτους μέλους.
29 Προκαταρκτικώς, υπενθυμίζεται ότι από τη δικογραφία που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο προκύπτει ότι ο αναιρεσείων της κύριας δίκης κατοικεί στη Γαλλία από το 2014 και ασκεί την επαγγελματική του δραστηριότητα ως δικηγόρος τόσο στη Γαλλία όσο και στη Ρουμανία. Οι ρουμανικές αρχές τού χορήγησαν απλό ηλεκτρονικό διαβατήριο, στο οποίο αναγραφόταν ότι κατοικεί στη Γαλλία, καθώς και προσωρινό δελτίο ταυτότητας.
30 Το εν λόγω δελτίο δεν αποτελεί ταξιδιωτικό έγγραφο. Χορηγείται στους Ρουμάνους υπηκόους που κατοικούν σε άλλο κράτος μέλος και διαμένουν προσωρινά στη Ρουμανία και ανανεώνεται κάθε χρόνο. Ο αναιρεσείων της κύριας δίκης ζήτησε από τη Διεύθυνση μητρώου να του χορηγηθεί δελτίο ταυτότητας (απλό ή ηλεκτρονικό), το οποίο αποτελεί ταξιδιωτικό έγγραφο που του παρέχει τη δυνατότητα να ταξιδεύει στη Γαλλία. Η αίτηση αυτή απορρίφθηκε κυρίως για τον λόγο ότι η ρουμανική νομοθεσία δεν προβλέπει τη χορήγηση τέτοιου δελτίου σε περίπτωση που ο αιτών είναι κάτοικος εξωτερικού, όπερ, κατά τη Διεύθυνση μητρώου, δεν αντιβαίνει, άλλωστε, στο δίκαιο της Ένωσης.
31 Από τη δικογραφία που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο προκύπτει ότι όλοι οι Ρουμάνοι υπήκοοι, ανεξαρτήτως του τόπου κατοικίας τους, έχουν δικαίωμα να τους χορηγηθεί διαβατήριο δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχεία f και g, καθώς και του άρθρου 34, παράγραφοι 1 και 2, του νόμου περί του καθεστώτος ελεύθερης κυκλοφορίας. Επιπροσθέτως, οι Ρουμάνοι υπήκοοι που κατοικούν στη Ρουμανία έχουν, από την ηλικία των δεκατεσσάρων ετών, το δικαίωμα να τους χορηγηθεί είτε απλό δελτίο ταυτότητας είτε ηλεκτρονικό δελτίο ταυτότητας με ισχύ ταξιδιωτικού εγγράφου, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 12, παράγραφοι 1 και 3, του OUG 97/2005, σε συνδυασμό με το άρθρο 61, παράγραφος 1, του νόμου περί του καθεστώτος ελεύθερης κυκλοφορίας.
32 Αντιθέτως, οι Ρουμάνοι υπήκοοι που κατοικούν σε άλλο κράτος μέλος δεν έχουν δικαίωμα να λάβουν αυτά τα δελτία ταυτότητας. Συναφώς, το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει ότι, δυνάμει του άρθρου 34, παράγραφος 6, του νόμου περί του καθεστώτος ελεύθερης κυκλοφορίας, όταν τους χορηγείται διαβατήριο στο οποίο αναγράφεται το κράτος μέλος της κατοικίας τους, οι υπήκοοι αυτοί υποχρεούνται να επιστρέψουν το δελτίο ταυτότητας που έχει ισχύ ταξιδιωτικού εγγράφου και πιστοποιεί την ύπαρξη κατοικίας στη Ρουμανία. Ωστόσο, εάν διαμένουν προσωρινά στο εν λόγω κράτος μέλος, τους χορηγείται προσωρινό δελτίο ταυτότητας το οποίο, δυνάμει του άρθρου 12, παράγραφος 3, του OUG 97/2005, σε συνδυασμό με το άρθρο του 13, παράγραφος 2, δεν έχει ισχύ ταξιδιωτικού εγγράφου.
33 Εκ των ανωτέρω συνάγεται ότι η ρουμανική νομοθεσία περί χορήγησης ταξιδιωτικών εγγράφων εισάγει διαφορετική μεταχείριση μεταξύ των Ρουμάνων πολιτών που είναι κάτοικοι αλλοδαπής, και δη ακόμη και στην περίπτωση που κατοικούν σε άλλο κράτος μέλος, και των Ρουμάνων πολιτών που κατοικούν στη Ρουμανία, αφ’ ης στιγμής οι μεν πρώτοι δεν μπορούν να ζητήσουν να τους χορηγηθεί παρά μόνο διαβατήριο ως ταξιδιωτικό έγγραφο, οι δε δεύτεροι μπορούν να ζητήσουν να τους χορηγηθεί ένα ή και δύο ταξιδιωτικά έγγραφα που τους παρέχουν τη δυνατότητα να ταξιδεύουν εντός της Ένωσης, ήτοι ένα δελτίο ταυτότητας και ένα διαβατήριο.
34 Πρέπει, επομένως, να κριθεί αν αυτή η διαφορετική μεταχείριση αντιβαίνει στο άρθρο 21 ΣΛΕΕ, στο άρθρο 45, παράγραφος 1, του Χάρτη, καθώς και στο άρθρο 4, παράγραφος 3, της οδηγίας 2004/38.
35 Προκειμένου να καταστεί δυνατόν στους πολίτες τους να ασκήσουν το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής εντός της Ένωσης, το άρθρο 4, παράγραφος 3, της οδηγίας 2004/38 επιβάλλει στα κράτη μέλη, ενεργώντας σύμφωνα με το δίκαιό τους, να εκδίδουν ή να ανανεώνουν στους υπηκόους τους δελτίο ταυτότητας ή διαβατήριο που αναγράφει την ιθαγένειά τους.
36 Όπως επισημαίνει ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 35 των προτάσεών του, από το γράμμα της προμνησθείσας διατάξεως και, ιδίως, από την επιλογή του νομοθέτη της Ένωσης να χρησιμοποιήσει τον διαζευκτικό σύνδεσμο «ή» προκύπτει σαφώς ότι η εν λόγω διάταξη αφήνει στα κράτη μέλη την επιλογή του είδους του ταξιδιωτικού εγγράφου, δηλαδή δελτίου ταυτότητας ή διαβατηρίου, το οποίο υποχρεούνται να χορηγούν στους υπηκόους τους.
37 Εντούτοις, υπενθυμίζεται ότι η οδηγία 2004/38 αποσκοπεί, όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές της σκέψεις 1 έως 4, στη διευκόλυνση της ασκήσεως του θεμελιώδους και ατομικού δικαιώματος της ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής στο έδαφος των κρατών μελών που παρέχεται απευθείας στους πολίτες της Ένωσης από το άρθρο 21, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και ότι η οδηγία αυτή έχει ιδίως ως σκοπό να ενισχύσει το εν λόγω δικαίωμα (απόφαση της 11ης Απριλίου 2019, Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, σκέψη 23 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
38 Επιπλέον, μολονότι, στο παρόν στάδιο εξέλιξης του δικαίου της Ένωσης, η χορήγηση δελτίων ταυτότητας είναι ζήτημα το οποίο εμπίπτει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών, ωστόσο τα κράτη μέλη οφείλουν να ασκούν την αρμοδιότητα αυτή τηρώντας το δίκαιο της Ένωσης και, ιδίως, τις διατάξεις της Συνθήκης σχετικά με την ελευθερία κυκλοφορίας και διαμονής στο έδαφος των κρατών μελών, όπως αυτή παρέχεται από το άρθρο 21, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ σε κάθε πολίτη της Ένωσης [πρβλ. απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2021, A (Διέλευση συνόρων με σκάφος αναψυχής), C‑35/20, EU:C:2021:813, σκέψεις 53 και 57].
39 Επομένως, καίτοι, όπως επισημαίνει ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 40 των προτάσεών του, είναι αληθές ότι το άρθρο 4, παράγραφος 3, της οδηγίας 2004/38 δεν επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να χορηγούν στους υπηκόους τους δύο έγγραφα ταυτότητας με ισχύ ταξιδιωτικού εγγράφου, αλλά, τουναντίον, παρέχει στα κράτη μέλη την ευχέρεια να επιλέξουν να χορηγούν στους υπηκόους τους είτε δελτίο ταυτότητας είτε διαβατήριο, εντούτοις η εν λόγω διάταξη, ερμηνευόμενη υπό το πρίσμα του άρθρου 21 ΣΛΕΕ, δεν μπορεί να επιτρέπει στα κράτη μέλη να πραγματοποιούν την επιλογή αυτή επιφυλάσσοντας λιγότερο ευνοϊκή μεταχείριση σε εκείνους τους υπηκόους τους που άσκησαν το δικαίωμά τους ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής εντός της Ένωσης και περιορίζοντας το δικαίωμά τους αυτό, χωρίς τούτο να δικαιολογείται με βάση αντικειμενικούς λόγους γενικού συμφέροντος.
40 Στο πλαίσιο αυτό, διαπιστώνεται ότι, εν προκειμένω, οι Ρουμάνοι υπήκοοι που διαμένουν σε άλλα κράτη μέλη και επιθυμούν να λάβουν τόσο το διαβατήριο όσο και το δελτίο ταυτότητας (απλό ή ηλεκτρονικό) πρέπει να έχουν την κατοικία τους στη Ρουμανία. Συναφώς, από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι η διεύθυνση κατοικίας αποδεικνύεται, μεταξύ άλλων, με τίτλο κυριότητας, συμφωνητικό μισθώσεως ή βεβαίωση φιλοξενίας, όπερ σημαίνει ότι οι υπήκοοι αυτοί πρέπει είτε να έχουν στην κυριότητά τους, είτε να μισθώνουν, είτε να έχουν στην κατοχή τους ως φιλοξενούμενοι κατοικία στη Ρουμανία. Πλην όμως, τέτοιου είδους απαίτηση οδηγεί σε λιγότερο ευνοϊκή μεταχείριση των συγκεκριμένων υπηκόων λόγω της ασκήσεως του δικαιώματός τους ελεύθερης κυκλοφορίας, καθόσον, προκειμένου να δικαιούνται να λάβουν αμφότερα τα ταξιδιωτικά έγγραφα, πρέπει να διατηρούν κατοικία στη Ρουμανία, προϋπόθεση την οποία πληρούν ευχερέστερα οι Ρουμάνοι υπήκοοι που δεν άσκησαν το δικαίωμα αυτό.
41 Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, εθνική ρύθμιση η οποία περιάγει σε δυσμενή θέση ορισμένους υπηκόους ενός κράτους μέλους απλώς και μόνον επειδή άσκησαν το δικαίωμά τους ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής σε άλλο κράτος μέλος συνιστά περιορισμό των ελευθεριών που διασφαλίζει σε κάθε πολίτη της Ένωσης το άρθρο 21, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ (απόφαση της 19ης Νοεμβρίου 2020, ZW, C‑454/19, EU:C:2020:947, σκέψη 30 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
42 Επιπλέον, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι οι διευκολύνσεις που παρέχει η Συνθήκη στον τομέα της ελεύθερης κυκλοφορίας των πολιτών της Ένωσης δεν θα μπορούσαν να αναπτύξουν πλήρως τα αποτελέσματά τους αν υπήρχε το ενδεχόμενο να αποτραπεί ο υπήκοος κράτους μέλους από τη χρήση τους εξαιτίας κωλυμάτων οφειλόμενων στη διαμονή του σε άλλο κράτος μέλος λόγω κανονιστικής ρυθμίσεως του κράτους καταγωγής του η οποία τον αντιμετωπίζει δυσμενώς επειδή ακριβώς επωφελήθηκε των διευκολύνσεων αυτών [απόφαση της 25ης Ιουλίου 2018, A (Βοήθεια για άτομο με αναπηρία), C‑679/16, EU:C:2018:601, σκέψη 61 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
43 Εν προκειμένω, επισημαίνεται ότι, μη επιτρέποντας τη χορήγηση δελτίου ταυτότητας με ισχύ ταξιδιωτικού εγγράφου στον αναιρεσείοντα της κύριας δίκης για τον λόγο και μόνον ότι έχει την κατοικία του σε άλλο κράτος μέλος, ήτοι στη Γαλλία, η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης νομοθεσία μπορεί να αποτρέψει τους Ρουμάνους υπηκόους που βρίσκονται σε κατάσταση όπως αυτή του αναιρεσείοντος να ασκήσουν το δικαίωμά τους ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής εντός της Ένωσης.
44 Όπως επισημαίνει ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 55 των προτάσεών του, σε αντίθεση με ό,τι υποστηρίζει η Ρουμανική Κυβέρνηση, ακόμη και αν οι Ρουμάνοι υπήκοοι που κατοικούν σε άλλο κράτος μέλος είναι κάτοχοι διαβατηρίου, η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης νομοθεσία είναι ικανή να παρακωλύσει την άσκηση του δικαιώματός τους ελεύθερης κυκλοφορίας.
45 Συναφώς, από τη δικογραφία που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο καθώς και από τις απαντήσεις στις ερωτήσεις που τέθηκαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση προκύπτει ότι, για χρονικό διάστημα δώδεκα ημερών, ο αναιρεσείων της κύριας δίκης δεν μπορούσε να μεταβεί στη Γαλλία, διότι δεν διέθετε δελτίο ταυτότητας με ισχύ ταξιδιωτικού εγγράφου, ενώ το διαβατήριό του βρισκόταν στην πρεσβεία τρίτης χώρας στο Βουκουρέστι (Ρουμανία) προκειμένου να λάβει θεώρηση εισόδου. Πλην όμως, σε μια τέτοια περίπτωση, ένας Ρουμάνος υπήκοος, κάτοικος Ρουμανίας, θα μπορούσε να μεταβεί σε άλλο κράτος μέλος με το δελτίο ταυτότητάς του. Η Ρουμανική Κυβέρνηση υποστηρίζει συναφώς ότι, σε περίπτωση όπως αυτή που επικαλείται ο αναιρεσείων της κύριας δίκης, χορηγείται στον αιτούντα προσωρινό διαβατήριο εντός τριών εργασίμων ημερών από την ημερομηνία υποβολής της σχετικής αίτησης. Κατά τη Ρουμανική Κυβέρνηση, σκοπός ενός τέτοιου εγγράφου είναι να διασφαλιστεί ότι, υπό περιστάσεις όπως αυτές της κύριας δίκης, οι Ρουμάνοι υπήκοοι θα μπορούν, ανεξαρτήτως του τόπου κατοικίας τους, να ασκήσουν ταχέως και ακώλυτα το δικαίωμά τους ελεύθερης κυκλοφορίας. Παρά ταύτα, ο αναιρεσείων της κύριας δίκης υποστήριξε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ότι, σε περιόδους αιχμής, μπορεί να χρειαστεί και ένας μήνας για να κλείσει ένας Ρουμάνος υπήκοος ραντεβού και να μπορέσει να υποβάλει την αίτησή του για προσωρινό διαβατήριο.
46 Εν πάση περιπτώσει, απ’ ό,τι φαίνεται, οι Ρουμάνοι πολίτες που ευρίσκονται σε παρόμοια θέση με αυτή του αναιρεσείοντος της κύριας δίκης πρέπει να υποστούν βαρύτερο διοικητικό φόρτο σε σχέση με τους Ρουμάνους πολίτες που κατοικούν στη Ρουμανία όσον αφορά τη διαδικασία έκδοσης δελτίων ταυτότητας και/ή διαβατηρίων, γεγονός που δημιουργεί προσκόμματα στο δικαίωμά τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα εντός της Ένωσης.
47 Στο πλαίσιο αυτό, υπογραμμίζεται επίσης ότι, όπως επισημαίνει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, οι πολίτες της Ένωσης που ασκούν το δικαίωμά τους ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής έχουν κατά κανόνα συμφέροντα σε διαφορετικά κράτη μέλη και, επομένως, εκδηλώνουν ορισμένο βαθμό κινητικότητας μεταξύ των διαφόρων κρατών μελών. Επομένως, είναι πολύ πιθανό τα πρόσωπα αυτά να χρειαστούν, ανά πάσα στιγμή, ένα έγκυρο ταξιδιωτικό έγγραφο, οπότε μπορεί να υπάρχει ανάγκη, και μάλιστα αδήριτη, να κατέχουν και δεύτερο έγγραφο ταξιδιωτικής φύσεως.
48 Εκ των ανωτέρω συνάγεται ότι η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης νομοθεσία συνιστά περιορισμό του προβλεπόμενου στο άρθρο 21, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής.
49 Όσον αφορά το άρθρο 45 του Χάρτη, υπενθυμίζεται ότι το άρθρο αυτό εγγυάται στην παράγραφο 1 το δικαίωμα κάθε πολίτη της Ένωσης να κυκλοφορεί και να διαμένει ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών, δικαίωμα το οποίο, κατά τις επεξηγήσεις σχετικά με τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων (ΕΕ 2007, C 303, σ. 17), αντιστοιχεί στο δικαίωμα που κατοχυρώνεται στο άρθρο 20, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ και ασκείται, σύμφωνα με το άρθρο 20, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ και το άρθρο 52, παράγραφος 2, του Χάρτη, υπό τους όρους και εντός των ορίων που καθορίζονται από τις Συνθήκες και από τα μέτρα που θεσπίζονται για την εφαρμογή τους.
50 Συναφώς, από τη νομολογία του Δικαστηρίου διαπιστώνεται ότι εθνικό μέτρο το οποίο είναι ικανό να παρακωλύσει την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων δεν μπορεί να δικαιολογείται παρά μόνον εφόσον συνάδει με τα θεμελιώδη δικαιώματα που κατοχυρώνονται στον Χάρτη, του οποίου την τήρηση διασφαλίζει το Δικαστήριο (απόφαση της 21ης Ιουνίου 2022, Ligue des droits humains, C‑817/19, EU:C:2022:491, σκέψη 281 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Επομένως, κάθε περιορισμός των δικαιωμάτων που προβλέπονται στο άρθρο 21, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ θα αντιβαίνει κατ’ ανάγκην και στο άρθρο 45, παράγραφος 1, του Χάρτη, στο μέτρο που το προβλεπόμενο από τον Χάρτη δικαίωμα κάθε πολίτη της Ένωσης να κυκλοφορεί και να διαμένει ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών αντιστοιχεί στο δικαίωμα που παρέχει το άρθρο 21, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ (πρβλ. απόφαση της 21ης Ιουνίου 2022, Ligue des droits humains, C‑817/19, EU:C:2022:491, σκέψη 275).
51 Αφ’ ης στιγμής στη σκέψη 48 της παρούσας αποφάσεως διαπιστώθηκε ήδη περιορισμός του προβλεπόμενου στο άρθρο 21, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ δικαιώματος, πρέπει επίσης να διαπιστωθεί περιορισμός όσον αφορά το δικαίωμα που διασφαλίζεται στο άρθρο 45, παράγραφος 1, του Χάρτη.
52 Ένας περιορισμός όπως εκείνος που επισημάνθηκε στη σκέψη 48 της παρούσας αποφάσεως μπορεί να δικαιολογηθεί από πλευράς δικαίου της Ένωσης μόνον αν στηρίζεται σε αντικειμενικές εκτιμήσεις γενικού συμφέροντος, ανεξάρτητες της ιθαγένειας των ενδιαφερομένων, και εφόσον είναι ανάλογος προς τον σκοπό που θεμιτώς επιδιώκει το εθνικό δίκαιο. Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι ένα μέτρο είναι ανάλογο προς τον επιδιωκόμενο σκοπό όταν είναι πρόσφορο για την επίτευξη του σκοπού αυτού και, παράλληλα, δεν υπερβαίνει το αναγκαίο για την επίτευξή του μέτρο [απόφαση της 25ης Ιουλίου 2018, A (Βοήθεια για άτομο με αναπηρία), C‑679/16, EU:C:2018:601, σκέψη 67 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
53 Όμως, το αιτούν δικαστήριο δεν εντόπισε κάποια αντικειμενική εκτίμηση γενικού συμφέροντος στην οποία θα μπορούσε να στηριχθεί η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης νομοθεσία.
54 Αντιθέτως, τόσο με τις γραπτές παρατηρήσεις της όσο και κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Ρουμανική Κυβέρνηση ισχυρίσθηκε ότι η μη χορήγηση στους Ρουμάνους υπηκόους που κατοικούν σε άλλο κράτος μέλος εθνικού δελτίου ταυτότητας με ισχύ ταξιδιωτικού εγγράφου δικαιολογείται ιδίως από την αδυναμία εγγραφής στο δελτίο ταυτότητας της κατοικίας εκτός Ρουμανίας των υπηκόων αυτών.
55 Συναφώς, η Ρουμανική Κυβέρνηση υποστήριξε, κατ’ αρχάς, ότι, βάσει του άρθρου 91, παράγραφος 1, του Codul civil (αστικού κώδικα), η απόδειξη της κατοικίας και της διαμονής χωρεί βάσει των στοιχείων που αναγράφονται στο δελτίο ταυτότητας, το οποίο συνεπώς χρησιμεύει προεχόντως ως αποδεικτικό του αναπόσπαστου αυτού στοιχείου της ταυτότητας των Ρουμάνων υπηκόων, προκειμένου αυτοί να μπορούν να ασκούν τα δικαιώματά τους και να εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις τους, μεταξύ άλλων, σε αστικές ή διοικητικές υποθέσεις. Εν συνεχεία, η Ρουμανική Κυβέρνηση τονίζει ότι η αναγραφή της διεύθυνσης κατοικίας στο δελτίο ταυτότητας μπορεί, επομένως, να καταστήσει πιο αποτελεσματική την ταυτοποίηση των υπηκόων αυτών και να αποτρέψει την υπέρμετρη επεξεργασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα που τους αφορούν. Τέλος, διευκρινίζει ότι, ακόμη και αν η διεύθυνση κατοικίας των Ρουμάνων υπηκόων σε άλλο κράτος μέλος αναγράφεται στο δελτίο ταυτότητάς τους, οι εθνικές αρχές δεν μπορούν να αναλάβουν την ευθύνη να επιβεβαιώσουν το γεγονός αυτό, δεδομένου ότι, πέραν της έλλειψης της σχετικής αρμοδιότητας, δεν έχουν τα μέσα για να προβούν στην εξακρίβωση της διεύθυνσης αυτής χωρίς τούτο να συνεπάγεται διοικητικό φόρτο δυσανάλογο, ή ακόμη και τόσο βαρύ, ώστε να είναι αδύνατο να τον επωμιστούν.
56 Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι από τα επιχειρήματα που προέβαλε η Ρουμανική Κυβέρνηση δεν καθίσταται δυνατόν να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης νομοθεσία στηρίζεται σε αντικειμενικές εκτιμήσεις γενικού συμφέροντος, κατά την έννοια της νομολογίας του Δικαστηρίου που υπομνήσθηκε στη σκέψη 52 της παρούσας αποφάσεως.
57 Όσον αφορά την αποδεικτική αξία της σχετικής με τη διεύθυνση κατοικίας πληροφορίας, η οποία αναγράφεται στο δελτίο ταυτότητας, η Ρουμανική Κυβέρνηση δεν απέδειξε τη σχέση μεταξύ της αναγραφής της διεύθυνσης αυτής στο εν λόγω έγγραφο, πληροφορίας που είναι αναμφίβολα χρήσιμη για τη διοίκηση, και της υποχρέωσής της να αρνηθεί τη χορήγηση δελτίου ταυτότητας στους Ρουμάνους υπηκόους που κατοικούν σε άλλο κράτος μέλος.
58 Περαιτέρω, αρκεί η διαπίστωση ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, λόγοι διοικητικής φύσεως δεν μπορούν να δικαιολογήσουν την εκ μέρους κράτους μέλους παρέκκλιση από τους κανόνες του δικαίου της Ένωσης, ιδίως δε όταν η εν λόγω παρέκκλιση καταλήγει να περιορίζει, πολλώ δε μάλλον να αποκλείει την άσκηση μίας από τις θεμελιώδεις ελευθερίες που εγγυάται η Συνθήκη (πρβλ. απόφαση της 23ης Νοεμβρίου 1999, Arblade κ.λπ., C‑369/96 και C‑376/96, EU:C:1999:575, σκέψη 37). Επομένως, ούτε η αποτελεσματικότητα της ταυτοποίησης και της εξακρίβωσης της διεύθυνσης κατοικίας των Ρουμάνων υπηκόων που κατοικούν σε άλλο κράτος μέλος συνιστά αντικειμενική εκτίμηση γενικού συμφέροντος ικανή να δικαιολογήσει μια νομοθετική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης.
59 Η συλλογιστική αυτή δεν αναιρείται από τη νομολογία την οποία επικαλέστηκε η Ρουμανική Κυβέρνηση και σύμφωνα με την οποία δεν είναι δυνατό να αποκλεισθεί η δυνατότητα των κρατών μελών να υλοποιήσουν θεμιτούς σκοπούς θεσπίζοντας κανόνες των οποίων η διαχείριση και ο έλεγχος εφαρμογής θα είναι ευχερείς για τις εθνικές αρχές (απόφαση της 24ης Φεβρουαρίου 2015, Sopora, C‑512/13, EU:C:2015:108, σκέψη 33 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Πράγματι, τέτοιου είδους εκτίμηση προϋποθέτει την ύπαρξη θεμιτού σκοπού, την οποία δεν μπόρεσε εν προκειμένω να αποδείξει η Ρουμανική Κυβέρνηση.
60 Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι νομοθεσία όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης συνιστά περιορισμό της ελευθερίας κυκλοφορίας και διαμονής εντός της Ένωσης, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 3, της οδηγίας 2004/38, ερμηνευόμενου υπό το πρίσμα του άρθρου 21, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και του άρθρου 45, παράγραφος 1, του Χάρτη, έναντι των Ρουμάνων υπηκόων που κατοικούν σε άλλο κράτος μέλος, ο οποίος δεν μπορεί να δικαιολογηθεί ούτε από την ανάγκη να προσδοθεί αποδεικτική αξία στην αναγραφόμενη στο δελτίο ταυτότητας διεύθυνση κατοικίας ούτε από την αποτελεσματικότητα της ταυτοποίησης και της εξακρίβωσης της διεύθυνσης αυτής από την αρμόδια εθνική διοικητική αρχή.
61 Από το σύνολο των προεκτεθέντων προκύπτει ότι το άρθρο 21 ΣΛΕΕ και το άρθρο 45, παράγραφος 1, του Χάρτη, ερμηνευόμενα σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 3, της οδηγίας 2004/38, έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται σε νομοθεσία κράτους μέλους δυνάμει της οποίας δεν χορηγείται δελτίο ταυτότητας με ισχύ ταξιδιωτικού εγγράφου εντός της Ένωσης σε πολίτη της Ένωσης, υπήκοο του εν λόγω κράτους μέλους, ο οποίος έχει ασκήσει το δικαίωμά του ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής σε άλλο κράτος μέλος, για τον λόγο και μόνον ότι έχει την κατοικία του στο έδαφος του εν λόγω άλλου κράτους μέλους.
Επί των δικαστικών εξόδων
62 Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πρώτο τμήμα) αποφαίνεται:
Το άρθρο 21 ΣΛΕΕ και το άρθρο 45, παράγραφος 1, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ερμηνευόμενα σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 3, της οδηγίας 2004/38/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1612/68 και την κατάργηση των οδηγιών 64/221/ΕΟΚ, 68/360/ΕΟΚ, 72/194/ΕΟΚ, 73/148/ΕΟΚ, 75/34/ΕΟΚ, 75/35/ΕΟΚ, 90/364/ΕΟΚ, 90/365/ΕΟΚ και 93/96/ΕΟΚ,
έχουν την έννοια ότι:
αντιτίθενται σε νομοθεσία κράτους μέλους δυνάμει της οποίας δεν χορηγείται δελτίο ταυτότητας με ισχύ ταξιδιωτικού εγγράφου εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης σε πολίτη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, υπήκοο του εν λόγω κράτους μέλους, ο οποίος έχει ασκήσει το δικαίωμά του ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής σε άλλο κράτος μέλος, για τον λόγο και μόνον ότι έχει την κατοικία του στο έδαφος του εν λόγω άλλου κράτους μέλους.
(υπογραφές)
