Με αφορμή την εκδίκαση υπόθεσης που αφορά στην Αντίπαρο αναφορικά με την αναγνώριση οδού ως προϋφιστάμενης του 1923 η οποία οδηγεί σε προϋπόθεση δόμησης, το ΣτΕ εξέδωσε απόφαση με την οποία ξεκαθαρίζει το καθεστώς για την αναγνώριση οδών.
Σύμφωνα με την απόφαση του ΣτΕ, η αναγνώριση οδού ευρισκόμενης σε ευαίσθητη περιοχή του φυσικού ή του πολιτιστικού περιβάλλοντος, πρέπει να γίνεται με προεδρικό διάταγμα, διότι ακόμη και οι όλως εντοπισμένες τροποποιήσεις των πολεοδομικών σχεδίων στις περιοχές αυτές υπάγονται στην αποκλειστική αρμοδιότητα του Προέδρου της Δημοκρατίας. Τέτοιες ευαίσθητες περιοχές αποτελούν και οι παραλιακοί οικισμοί, διότι ευρίσκονται πλησίον των ευαίσθητων οικοσυστημάτων των ακτών, με αποτέλεσμα κάθε πολεοδομική ρύθμιση που επιχειρείται σε απόσταση 500 μ. από την ακτή να πρέπει, σύμφωνα με το άρθρο 43 παρ. 2 του Συντάγματος, να γίνεται με την έκδοση προεδρικού διατάγματος. Επιπλέον, όπως αναφέρει το ΣτΕ, σε κάθε περίπτωση, η αναγνώριση οδού ως προϋφιστάμενης του 1923 συνιστά διαδικασία εντασσόμενη στον πολεοδομικό σχεδιασμό, και δεν έχει ως σκοπό να παρασχεθεί η δυνατότητα οικοδόμησης συγκεκριμένων παρακείμενων ακινήτων -ασχέτως αν η πρόσδοση οικοδομησιμότητας σε γεωτεμάχια συνιστά, υπό προϋποθέσεις, μία από τις έννομες συνέπειες της αναγνώρισης οδού.
Η αναγνώριση της επίμαχης οδού στην Αντίπαρο ως προϋφιστάμενης του 1923 θα μπορούσε να γίνει μόνο με π.δ., τόσο λόγω του ότι κείται σε απόσταση μικρότερη των 500 μ. από τη θάλασσα, όσο και λόγω της θέσης της σε μικρή νήσο των Κυκλάδων. Επιπλέον, στην εξεταζόμενη υπόθεση, προκύπτει ότι ναι μεν υπάρχουν στοιχεία ότι η οδός, στην οποία ανήκει το επίμαμαχο αναγνωρισθέν μικρό τμήμα των 130 μέτρων, φαίνεται να ενώνει κοινόχρηστους χώρους και σημεία προορισμού, ωστόσο το αρμόδιο Τμήμα της Αποκεντρωμένης Διοίκησης, δεν προέβη σε συνολική αξιολόγηση του ιστορικού διαμόρφωσης του δρόμου, καθ’ όλο του το μήκος, αλλά περιορίστηκε σε θετική εισήγηση σχετικά με την αναγνώριση μόνο του επίμαχου τμήματος «έμπροσθεν της ιδιοκτησίας ……, δηλαδή σε τμήμα της οδού μόνο ολίγων μέτρων, όπως φαίνεται και στα οικεία τοπογραφικά διαγράμματα, και μάλιστα χωρίς να προβεί σε δική του έρευνα, αφού «βασίστηκε αποκλειστικά στα προσκομισθέντα από τον ενδιαφερόμενο στοιχεία».
Διαβάστε παρακάτω την περίληψη της απόφασης 1461/2024 του ΣτΕ από το Νόμος + Φύση:
Ο αιτών, φερόμενος ως ιδιοκτήτης ακινήτου όμορου με αυτό του πρώτου εκ των παρεμβαινόντων, τα οποία έχουν πρόσωπο στην προαναφερθείσα οδό, με έννομο συμφέρον ασκεί την υπό κρίση αίτησή. Λαμβάνοντας, εξάλλου, υπόψη ότι με την υπό κρίση αίτηση ακυρώσεως επιδιώκεται η ακύρωση πράξης που αφορά σε προϋπόθεση δόμησης, αρκεί η ιδιότητα του αιτούντος ως όμορου ιδιοκτήτη για τη θεμελίωση του εννόμου συμφέροντος. Επομένως δεν ασκεί, εν προκειμένω, επιρροή ο ισχυρισμός των παρεμβαινόντων ότι ο αιτών έχει ανεγείρει εξοχική κατοικία με πρόσωπο επί της επίμαχης οδού. Και τούτο, διότι, κατά την έννοια του άρθρου 47 παρ. 1 του π.δ/τος 18/1989 (Α’ 8), το συμφέρον προς άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως δεν παύει να είναι έννομο από μόνο το γεγονός ότι ο αιτών φέρεται να έχει παραβιάσει διάταξη της κείμενης νομοθεσίας. Όπως δε έχει κριθεί, ο νόμος αποβλέπει, και αρκείται, στην ύπαρξη δεσμού που επιτρέπει στον αιτούντα να αμφισβητήσει την αντικειμενική νομιμότητα της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξεως, προκειμένου να επιτύχει αποτέλεσμα που καθ’ εαυτό δεν αποδοκιμάζεται από την έννομη τάξη.
Όπως έχει κριθεί η προθεσμία προσβολής με αίτηση ακυρώσεως πράξης με την οποία οδός, καίτοι μη προβλεπόμενη σε εγκεκριμένο ρυμοτομικό σχέδιο, αναγνωρίζεται ως προϋφισταμένη του 1923 δεν κινείται από τη δημοσίευση της πράξης στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως αλλά αρχίζει από τη γνώση ή την κοινοποίησή της στον αιτούντα. Και τούτο διότι, κατά την ειδική διαδικασία που προβλέπεται στο νόμο για την αναγνώριση οδού, δεν διασφαλίζεται δημόσια ή ατομική γνωστοποίηση και πρόσκληση για τη συμμετοχή το)ν ενδιαφερομένων και την υποβολή ενστάσεων, με αποτέλεσμα να μην μπορεί να δημιουργηθεί τεκμήριο γνώσης από τη δημοσίευση της οικείας πράξης στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Η μη αναφορά των αγροτικών οδών στο νεώτερο ν. 3155/1955 (αντίθετα από το π.δ. έτους 1929 που τις περιελάμβανε) οφείλεται, προφανώς, στο ότι οι εν λόγω οδοί, εφόσον είναι κοινόχρηστες, αποτελούν ειδικότερη κατηγορία των δημοτικών ή κοινοτικών οδών, αν μάλιστα ληφθεί υπόψη ότι στο νόμο αυτό η έννοια των δημοτικών ή κοινοτικών οδών είναι ευρεία, δηλαδή περιλαμβάνει τις οδούς που εξυπηρετούν τις «πάσης φύσεως ανάγκες του Δήμου ή μιας Κοινότητας μέσα στα δημοτικά όρια αυτών». Οι διατάξεις του άρθρου 411 Κ.Β.Π.Ν. απαγορεύουν, κατ’ αρχήν, από τη θέση τους σε ισχύ και εφεξής, την καθ’ οιονδήποτε τρόπο δημιουργία οδών ή άλλων κοινοχρήστων χώρων με ιδιωτική βούληση, αποσκοπούν στην παρεμπόδιση της δημιουργίας ιδιωτικών σχεδίων ρυμοτομίας και εφαρμόζονται επί περιοχών ευρισκομένων είτε εντός είτε εκτός ρυμοτομικού σχεδίου. Επιτρέπεται πάντως, κατά παρέκκλιση από την προαναφερθείσα απαγόρευση, η αναγνώριση από τη Διοίκηση, κατά τη διαδικασία της παραγράφου 4 του ως άνω άρθρου, κοινοχρήστου χώρων ως σχηματισθέντων από ιδιώτες πριν από τη θέση σε ισχύ των εν λόγω απαγορευτικών διατάξεων.
Η κατ’ εφαρμογήν των προπαρατεθεισών διατάξεων αναγνώριση οδών ως προϋφισταμένων του 1923, συνδεόμενη κατά την πολεοδομική νομοθεσία με την οικοδομησιμότητα των ακινήτων που έχουν πρόσωπο στις αναγνωριζόμενες αυτές οδούς, έχει τις συνέπειες της δημιουργίας κοινοχρήστου χώρου και εξομοιώνεται με τροποποίηση πολεοδομικού σχεδίου, επιτρεπτώς, όμως, ανατίθεται σε άλλα πλην του Προέδρου της Δημοκρατίας όργανα, ως εντοπισμένη ρύθμιση, εφόσον αφορά ένα ακίνητο ή μικρό αριθμό γειτονικών ακινήτων. Ωστόσο, εάν η εν λόγω αναγνώριση αφορά οδό ευρισκόμενη σε ευαίσθητη περιοχή του φυσικού ή του πολιτιστικού περιβάλλοντος, η αναγνώριση πρέπει να γίνεται με προεδρικό διάταγμα, διότι ακόμη και οι όλως εντοπισμένες τροποποιήσεις των πολεοδομικών σχεδίων στις περιοχές αυτές υπάγονται στην αποκλειστική αρμοδιότητα του Προέδρου της Δημοκρατίας. Τέτοιες ευαίσθητες περιοχές αποτελούν και οι παραλιακοί οικισμοί, διότι ευρίσκονται πλησίον των ευαίσθητων οικοσυστημάτων των ακτών, με αποτέλεσμα κάθε πολεοδομική ρύθμιση που επιχειρείται σε απόσταση 500 μ. από την ακτή να πρέπει, σύμφωνα με το άρθρο 43 παρ. 2 του Συντάγματος, να γίνεται με την έκδοση π.δ/τος. Για την ταυτότητα του λόγου, ακόμη και εκτός σχεδίου ή εκτός ορίων οικισμών περιοχές που ευρίσκονται πλησίον των ευαίσθητων οικοσυστημάτων των ακτών είναι ευαίσθητες, με αποτέλεσμα κάθε πολεοδομική ρύθμιση που επιχειρείται σε απόσταση 500 μ. από την ακτή να πρέπει, σύμφωνα με το άρθρο 43 παρ. 2 του Συντάγματος, να γίνεται με την έκδοση π.δ/τος.
Όπως έχει κριθεί, σημαντικό στοιχείο του φυσικού περιβάλλοντος είναι τα ευπαθή ή ευαίσθητα οικοσυστήματα, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται τα μικρά νησιά, που χαρακτηρίζονται από την ενότητα και τη λιτή συμμετρία του τοπίου τους και τη στενή αλληλεξάρτηση των ανθρωπογενών συστημάτων και του φυσικού περιβάλλοντος, με συνέπεια να είναι ιδιαιτέρως ευάλωτα σε εξωγενείς επεμβάσεις. Για την προστασία των νησιών προνοεί ιδιαιτέρως το Σύνταγμα, το οποίο στο άρθρο 101 παρ. 4, όπως ισχύει, επιβάλλει στο νομοθέτη και τη Διοίκηση, όταν δρουν κανονιστικώς, να λαμβάνουν υπ’ όψη τις ιδιαίτερες συνθήκες, μεταξύ άλλων, των νησιωτικών περιοχών και να μεριμνούν για την ανάπτυξή τους. Επομένως, και τα μικρά νησιά αποτελούν ευαίσθητες περιοχές με αποτέλεσμα κάθε πολεοδομική ρύθμιση που αφορά σε αυτά να πρέπει, σύμφωνα με το άρθρο 43 παρ. 2 του Συντάγματος, να γίνεται με την έκδοση π.δ/τος.
Η αναγνώριση της επίμαχης οδού στην Αντίπαρο ως προϋφιστάμενης του 1923 θα μπορούσε να γίνει μόνο με π.δ., τόσο λόγω του ότι κείται σε απόσταση μικρότερη των 500 μ. από τη θάλασσα, όσο και λόγω της θέσης της σε μικρή νήσο των Κυκλάδων. Αβασίμως δε, ενόψει των ανωτέρω, προβάλλεται από το Δημόσιο και τους παρεμβαίνοντες ότι η προσβαλλόμενη πράξη απλώς αναγνωρίζει, βάσει αντικειμενικών δεδομένων, μία προϋπάρχουσα κατάσταση, ότι το ειδικότερο ζήτημα του παραλιακού χαρακτήρα της οδού δεν μπορεί να ερευνηθεί αυτεπαγγέλτως και ότι νομίμως εκδόθηκε από τον Συντονιστή Αποκεντρωμένης Διοίκησης Αιγαίου, διότι η νήσος Αντίπαρος δεν έχει χαρακτηριστεί ως τόπος ιδιαιτέρου φυσικού κάλλους, η δε αναγνωρισθείσα οδός ούτε βρίσκεται εντός ορίων περιοχής ενταγμένης στο δίκτυο Natura 2000 ή χαρακτηρισμένης ως Καταφύγιο Άγριας Ζωής (ΚΑΖ) ή αρχαιολογικής ζώνης ή περιοχής αρχαιολογικού ενδιαφέροντος, ούτε έχει χαρακτηριστεί ως Διαδρομή Πολιτιστικού Ενδιαφέροντος (μονοπάτι).
Η οδός, έστω και κατά ένα τμήμα της ή κατά τη μία κατεύθυνσή της, πρέπει απαραιτήτως να ενώνει κοινόχρηστους χώρους ή σημεία προορισμού. Αντιθέτως, δεν νοείται οδός που προβάλλεται αποκλειστικά στο όριο μιας ιδιοκτησίας, αποτελώντας κατ’ ουσία την προέκταση αυτής. Οίκοθεν νοείται ότι πρέπει να αποδεικνύεται ότι καθ’ όλο το ούτω προσδιοριζόμενο μήκος της, μέχρι του σημείου συνδέσεως με οδό ή άλλο σημείο προορισμού, προϋπήρχε του έτους 1923. Σε κάθε δε περίπτωση, η αναγνώριση οδού ως προϋφιστάμενης του 1923 συνιστά διαδικασία εντασσόμενη στον πολεοδομικό σχεδιασμό, και δεν έχει ως σκοπό να παρασχεθεί η δυνατότητα οικοδόμησης συγκεκριμένων παρακείμενων ακινήτων -ασχέτως αν η πρόσδοση οικοδομησιμότητας σε γεωτεμάχια συνιστά, υπό προϋποθέσεις, μία από τις έννομες συνέπειες της αναγνώρισης οδού.
Από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτει ότι ναι μεν υπάρχουν στοιχεία ότι η οδός, στην οποία ανήκει το επίμαμαχο αναγνωρισθέν μικρό τμήμα των 130 μέτρων, φαίνεται να ενώνει κοινόχρηστους χώρους και σημεία προορισμού, ωστόσο το αρμόδιο Τμήμα της Αποκεντρωμένης Διοίκησης, δεν προέβη σε συνολική αξιολόγηση του ιστορικού διαμόρφωσης του δρόμου, καθ’ όλο του το μήκος, αλλά περιορίστηκε σε θετική εισήγηση σχετικά με την αναγνώριση μόνο του επίμαχου τμήματος «έμπροσθεν της ιδιοκτησίας ……, δηλαδή σε τμήμα της οδού μόνο ολίγων μέτρων, όπως φαίνεται και στα οικεία τοπογραφικά διαγράμματα, και μάλιστα χωρίς να προβεί σε δική του έρευνα, αφού «βασίστηκε αποκλειστικά στα προσκομισθέντα από τον ενδιαφερόμενο στοιχεία». Ενόψει των γενομένων δεκτών ανωτέρω σχετικά με την έννοια των κρίσιμων για την υπόθεση διατάξεων, κατά την οποία η κατ’ εξαίρεση εφαρμογή της διαδικασίας αναγνώρισης οδού ως προϋφιστάμενης του έτους 1923, προϋποθέτει την ύπαρξη ιδιωτικής οδού τεθείσας από ιδιώτες σε κοινή χρήση καθ’ όλο της το μήκος και πάντως δεν αφορά σε προϋφιστάμενη δημόσια ή δημοτική οδό για τις οποίες ακολουθείται άλλη διαδικασία η ως άνω κρίση της Διοικήσεως περί αναγνώρισης τμήματος οδού ως προϋφιστάμενου του 1923 δεν είναι επαρκώς αιτιολογημένη, καθώς δεν διευκρινίστηκε από αυτήν, με βεβαία και απηλλαγμένη αμφιβολιών κρίση, και μάλιστα κατόπιν αξιολόγησης όχι μόνο των στοιχείων που προσκόμισε ο ενδιαφερόμενος, αλλά και κάθε άλλου πρόσφορου στοιχείου που η Διοίκηση έχει στη διάθεσή της, ότι η προς αναγνώριση οδός προϋφίσταται ως ιδιωτική και τεθείσα σε κοινή χρήση προ του έτους 1923, και δη καθ’ όλο της το μήκος, το οποίο εκτείνεται μεταξύ των δύο ακραίων σημείων σύνδεσης με κοινόχρηστους χώρους και σημεία προορισμού. Εξάλλου, το γεγονός ότι η προτεινόμενη προς αναγνώριση οδός προβάλλει στο όριο και έμπροσθεν ιδιοκτησιών, αποτελώντας κατ’ ουσίαν προέκτασή τους, δεν δύναται να της προσδώσει τον χαρακτήρα της οδού.
Πρόεδρος: Μ. Γκορτζολίδου
Εισηγητής: Δ. Πυργάκης
